ДЕСЯТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 04 февраля 2013 года Дело N А41-35714/12
Резолютивная часть постановления объявлена 28 января 2013 года Постановление изготовлено в полном объеме 04 февраля 2013 года Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Мищенко Е.А., судей Бархатова В.Ю., Кручининой Н.А., при ведении протокола судебного заседания: Светловой Е.С.,
при участии в заседании:
от заявителя: Копылова О.Ф. по доверенности от 22.06.2012 Nню-9/537/Д, Макарова Е.В. по доверенности от 22.06.2012 Nню-9/559/Д; от заинтересованного лица: Окунев С.Е. по доверенности от 11.01.2013 N6,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда Московской области от 04.10.2012 по делу N А41-35714/12, принятое судьей Денисовым А.Э., по заявлению открытого акционерного общества «Российские железные дороги» к управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности от 09.07.2012 N 0041/1000/279,
УСТАНОВИЛ:
открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (далее - ОАО «РЖД», общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Ространснадзор, управление, заинтересованное лицо, административный орган) об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности от 09.07.2012 N 0041/1000/279.
Решением Арбитражного суда Московской области от 04.10.2012 заявленные требования удовлетворены.
Не согласившись с решением суда первой инстанции, административный орган обратился с апелляционной жалобой в Десятый арбитражный апелляционный суд.
В обоснование доводов апелляционной жалобы Ространснадзор указывает, что судом неправильно сделан вывод о привлечении общества к административной ответственности за пределами срока исковой давности, предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ. При этом заинтересованное лицо считает, что он надлежащим образом известил о дате рассмотрения дела о привлечении ОАО «РЖД» к административной ответственности, назначенного на 05.07.2012.
Представитель Ространснадзора в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.
В судебном заседании представитель заявителя против доводов управления возражал по мотивам, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу, ссылаясь на законность решения арбитражного суда первой инстанции и необоснованность апелляционной жалобы административного органа.
Десятый арбитражный апелляционный суд, в соответствии со статьями 266, 268 АПК РФ, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, проанализировав доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Ространснадзора.
Как следует из материалов дела и установлено судом, в отношении ОАО «РЖД», расположенного по адресу: город Москва, улица Новая Басманная, дом 2, Воронежской транспортной прокуратурой проведена проверка исполнения Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ «О транспортной безопасности».
В ходе проверки выявлено несоблюдение ОАО «РЖД» законодательства о транспортной безопасности.
15.06.2012 в отношении ОАО «РЖД» в присутствии представителя общества по доверенности по факту выявленного правонарушения прокурором вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении.
09.07.2012 государственным инспектором отдела Ространснадзора в отсутствие общества вынесено постановление о назначении административного наказания N 0041/1000/279, в соответствии с которым ОАО «РЖД» признано виновным в совершении административного правонарушения по части 1 статьи 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) с назначением административного наказания в виде административного штрафа в размере 35 000 рублей.
Не согласившись с вынесенным постановлением, заявитель обратился в Арбитражный суд Московской области.
Принимая решение об удовлетворении заявленного требования, Арбитражный суд Московской области сделал вывод о привлечении общества к административной ответственности за пределами срока исковой давности, предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ и об отсутствии в действиях общества состава вменяемого административного правонарушения.
Данный вывод суда является обоснованным, соответствует действующему законодательству и представленным в материалы дела доказательствам.
Согласно частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа, суд не связан с доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объёме (часть 7 статьи 210 АПК РФ).
В силу пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон о транспортной безопасности) обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.
В соответствии с подпунктами 5 и 9 пункта 1 статьи 1 названного Закона объектами транспортной инфраструктуры являются технологические комплексы, включающие в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты системы связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование; субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.
ОАО "РЖД" является субъектом транспортной инфраструктуры перегона Колодезная-Масловка Юго-Восточной железной дороги
Согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 1 Закона о транспортной безопасности категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств - это отнесение их к определенным категориям с учетом степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий.
В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 6 Закона о транспортной безопасности категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности. Категорированные объекты включаются в реестр объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.
Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 20.01.2010 N 22 утвержден Порядок ведения реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, предназначенный для ведения федеральными агентствами, подведомственными Министерству транспорта Российской Федерации (далее - компетентные органы) реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в соответствии с пунктом 2 статьи 6 Закона о транспортной безопасности.
Согласно пункту 4 указанного Порядка реестр формируется и ведется компетентными органами по видам транспорта. Основанием для включения категорированного объекта транспортной инфраструктуры или категорированного транспортного средства в Реестр, внесения изменений в реестр, а также исключения данных объектов и транспортных средств из Реестра является решение компетентного органа (пункт 11 Порядка).
Компетентный орган в течение 15 дней с момента внесения в реестр соответствующей записи направляет субъекту транспортной инфраструктуры и в Ространснадзор уведомление о включении объекта или транспортного средства в реестр и о присвоенной категории или об его исключении из реестра.
В соответствии со статьей 9 Закона о транспортной безопасности на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности транспортной инфраструктуры и транспортных средств.
В пункте 3 Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 11.02.2010г. N 34, также указано, что план разрабатывается на основании результатов оценки уязвимости.
Согласно подпункту 6 статьи 1 Закона о транспортной безопасности оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств представляет собой определение степени защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от угрозы совершения актов незаконного вмешательства.
В соответствии с пунктом 5.7 Приказа Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43 "Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта" субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и о присвоенной категории объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.
Согласно пункту 5.8 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, утверждённых Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 40, субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС.
Таким образом, на заявителе, как на субъекте транспортной инфраструктуры, лежит обязанность по обеспечению проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, а также утверждения в установленном порядке результатов оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в течение трех месяцев с момента получения вышеназванного уведомления о включении объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в реестр категорированных объектов.
Неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств образует объективную сторону правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Заявителю вменяется неисполнение обязанности как по разработке и утверждению плана обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в течение трёх месяцев, так и по его реализации в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС.
Согласно пункту 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом. Невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением.
Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная нормативным правовым актом обязанность не выполнена к определенному в нем сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.
Как следует из материалов дела, результаты оценки уязвимости перегона Колодезная-Масловка Юго-Восточной железной дороги утверждены 28.12.2011, что лицами, участвующими в деле, не оспаривается.
Следовательно, обязанность разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, должна была быть исполнена обществом в период с 28.12.2011 по 28.03.2012.
Согласно части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении за нарушение требований в области обеспечения транспортной безопасности (часть 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ) не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся правонарушении - со дня его обнаружения.
В постановлении административного органа указано, что по состоянию на 28.03.2012 «ОАО «РЖД» не разработало, и не утвердило план обеспечения транспортной безопасности вышеуказанного ОТИ. Поскольку пункт 5.8 Требований предусматривает срок, в течение которого план обеспечения транспортной безопасности должен быть разработан, то срок для привлечения к административной ответственности должен исчисляться с даты окончания указанного срока, то есть с 29.03.2012.
В связи с этим, постановление о назначении административного наказания должно быть вынесено не позднее 29.05.2012.
В соответствии с пунктом 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности суд должен проверить, не истекли ли указанные сроки, установленные частями 1 и 3 статьи 4.5 КоАП РФ.
Судом первой инстанции обоснованно сделан вывод о том, что общество привлечено к административной ответственности 09.07.2012, то есть за пределами срока давности привлечения к административной ответственности.
Согласно пункту 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при истечении сроков давности привлечения к административной ответственности.
Также из материалов дела усматривается, что обязанность реализовать план обеспечения транспортной безопасности должна быть исполнена в период с 28.12.2011 по 28.06.2012.
Днем совершения обществом вменяемого административного правонарушения, выразившегося в неисполнении обязанности по реализации плана обеспечения транспортной безопасности, следует считать дату 29.06.2012.
Вместе с тем, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении ОАО «РЖД» транспортным прокурором вынесено 15.06.2012.
Следовательно, событие правонарушения наступило после вынесения прокурором указанного постановления, в связи с чем, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении от 15.06.2012 не может являться допустимым доказательством, подтверждающим факт совершения ОАО «РЖД» административного правонарушения, на что обоснованно обращено судом первой инстанции.
Вместе с тем судебная коллегия не соглашается с выводом суда первой инстанции об отсутствии нарушений административным органом процедуры привлечения общества к административной ответственности, в силу следующего.
Из материалов дела и текста оспариваемого постановления от 09.07.2012 N 0041/1000/279 следует, что рассмотрение дела об административном правонарушении было назначено на 05.07.2012 на 13 час. 00 мин, постановление вынесено 09.07.2012 в отсутствие представителя общества. Материалы дела не содержат доказательств уведомления административным органом общества о том, что дело об административном правонарушении будет рассмотрено 09.07.2012.
Доводы представителя заинтересованного лица о том, что 05.07.2012 была объявлена лишь резолютивная часть постановления, а в полном объеме оно было изготовлено 09.07.2012 (административный орган действовал по аналогии с АПК РФ) не принимается судебной коллегией.
Частью 1 статьи 29.11 КоАП РФ установлена обязанность административного органа объявить постановление по делу об административном правонарушении немедленно по окончании рассмотрения дела.
При этом копия постановления вручается под расписку законному представителю юридического лица, в отношении которого оно вынесено, либо высылается ему по почте заказным письмом с уведомлением в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления (часть 2 статьи 29.11 КоАП РФ).
КоАП РФ не предусматривает возможности огласить резолютивную часть данного постановления и изготовить его в полном объеме после оглашения его резолютивной части (пункт 29 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ»).
В случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения (часть 2 статьи 211 АПК РФ).
Из содержания пункта 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» следует, что нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ), либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.
Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.
Применительно к данному делу следует, что рассмотрение дела N 0041/1000/279 производилось при участии представителя общества Копыловой О.Ф. по доверенности NНЮ-9/537/Д от 22.06.2012, однако само по себе постановление не содержит каких либо записей о том, когда оно было изготовлено либо сведений о том, что по определенным причинам его изготовление отложено административным органом, отметок о вручении его названному представителю, либо об отказе от получения такового.
Данное нарушение, привело к нарушению административным органом установленной законодателем императивной правовой нормы (часть 1 статьи 29.11 КоАП РФ), гарантирующей реализацию предусмотренных КоАП РФ прав привлекаемого к административной ответственности лица, в том числе на ознакомление с постановлением в полном объеме непосредственно с момента окончания рассмотрения дела.
