ПЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 11 февраля 2013 года Дело N А53-23719/2012
Резолютивная часть постановления объявлена 04 февраля 2013 года. Полный текст постановления изготовлен 11 февраля 2013 года. Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Соловьевой М.В., судей Захаровой Л.А., Сулименко О.А.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем Ачарян К.А.,
при участии: от Федерального казенного предприятия "Комбинат "Каменский": представитель по доверенности N 5 от 28.12.2012 Солонченко Александр Александрович, представитель по доверенности N 19 от 28.12.2012г. Алиева Татьяна Владимировна;
от Межрегионального управления Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка по Южному федеральному округу: представитель по доверенности от 27.12.2012 N дов3-15. удостоверение N 233 от 10.12.2012г. Горбанев Андрей Станиславович;
от Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка: представитель по доверенности от 10.01.2013г. удостоверение N 233 от 10.12.2012г. Горбанев Андрей Станиславович; от Федерального государственного казённого учреждения "Специальное управление ФПС N32 МЧС России": представитель не явился, извещен надлежащим образом; от Федерального государственного унитарного предприятия "Ведомственная охрана объектов промышленности России" филиал "Ростовский": представитель не явился, извещен надлежащим образом.
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федерального казенного предприятия "Комбинат "Каменский" на решение Арбитражного суда Ростовской области
от 29.10.2012 по делу N А53-23719/2012, принятое судьей Паутовой Л.Н., по заявлению Федерального казенного предприятия " Комбинат "Каменский" к 1) Межрегиональному управлению Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка по Южному федеральному округу, 2) Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка при участии третьих лиц: 1) Федеральное государственное казённое учреждение "Специальное управление ФПС N32 МЧС России", 2) Федеральное государственное унитарное предприятие "Ведомственная охрана объектов промышленности России" филиал "Ростовский" об отмене результатов плановой выездной проверки юридического лица; о признании недействительным ненормативного правового акта,
УСТАНОВИЛ:
ФКП «Комбинат «Каменский» (далее - предприятие) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании незаконными действий (бездействий) главного специалиста-эксперта Межрегионального управления Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка по Южному федеральному округу Лазарева А.Н., совершенных в ходе исполнения государственной функции по проведению плановой выездной проверки ФКП «Комбинат «Каменский», выразившихся во включении в Акт плановой выездной проверки юридического лица NУЗ-а205/08 от 18.05.2012 заведомо недостоверных и не соответствующих действительности сведений о нарушении ФКП «Комбинат «Каменский» требований действующего законодательства; об отмене результатов плановой выездной проверки ФКП «Комбинат «Каменский», проведенной главным специалистом-экспертом Межрегионального управления Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка по Южному федеральному округу Лазаревым А.Н. в период с 15.05.2012 по 18.05.2012 как проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением требований Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 N294-ФЗ; признании ненормативного акта - предписания заместителя руководителя Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка от 13.06.2012, выданного на основании Акта проверки NУЗ-а205/08 от 18.05.2012, недействительным.
Решением Арбитражного суда Ростовской области от 29.10.2012 производство прекращено в части требований об отмене результатов плановой выездной проверки Федерального казенного предприятия «Комбинат «Каменский», проведенной главным специалистом-экспертом Межрегионального управления Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка по Южному федеральному округу в период с 15.05.2012 по 18.05.2012. В удовлетворении остальной части требований отказано.
Не согласившись с принятым судебным актом, предприятие обратилось в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение, сославшись на то, что суд необоснованно сделал вывод о синонимичности формулировок цели проверки в плане проверок юридических лиц на 2012 г., согласованном с управлением Генеральной прокуратуры по ЮФО и в приказе о проведении плановой выездной проверки на ФКП «Комбинат «Каменский» N 244 от 03.05.2012 г. МРУ РАР по ЮФО. Суд не оценил того, что по распоряжению МРУ РАР по ЮФО предприятие по акту N УЗ-а61/08 от 15.02.2012г. были сняты программные средства организации версии 2.12.308.0, следовательно, неосновательно было отражать в акте проверки отсутствие технических средств ЕГАИС. Предприятие считает, что в период действия лицензии, отсутствует обязанность получать заключение уполномоченных органов о соответствии предприятия требований пожарной безопасности. Предприятие считает необоснованными выводы суда о внесении в акт проверки фактов допущенных предприятием нарушений по схеме оснащения основного технологического оборудования автоматическими средствами измерения и учета производства и оборота этилового спирта, а также обязанности по устройству эвакуационных выходов в помещении закрытого спиртохранилища достоверности сведений и установки газоанализаторов в закрытом спиртохранилище. Предприятие считает, что суд необоснованно прекратил производство по делу в части требований об отмене результатов выездной плановой проверки, так как акт проверки не является ненормативным актом, фактически предприятие обжаловало не акт проверки, а результаты проверки. Суд необоснованно отказал предприятию в признании недействительным предписания в связи с тем, что в ходе рассмотрения дела ФКП «Комбинат «Каменский» добровольно обратился с заявлением о досрочном прекращении действия лицензии. В дополнении к апелляционной жалобе предприятие считает необоснованным отказ суда в привлечении в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Правительство Российской Федерации, Министерство промышленности и торговли Российской Федерации, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом в связи с тем, что предприятие не вправе самостоятельно распоряжаться переданным ему для осуществления деятельности имуществом.
Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
В судебном заседании представители предприятия поддержали доводы апелляционной жалобы в полном объеме.
Представитель управления не согласился с доводами апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве. Федеральное государственное казённое учреждение "Специальное управление ФПС N32 МЧС России, Федеральное государственное унитарное предприятие "Ведомственная охрана объектов промышленности России" филиал "Ростовский": представителей в судебное заседание не направила; о месте его и времени извещены надлежащим образом. В соответствии с частью 3 статьи 156 АПК РФ суд апелляционной инстанции рассматривает жалобу в отсутствие представителей участвующих в деле лиц.
Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта. Как следует из материалов дела ФКП «Комбинат «Каменский» является федеральным казенным предприятием, подведомственным Департаменту промышленности обычных вооружений, боеприпасов и спецхимии Министерства промышленности и торговли РФ. В целях исполнения уставной деятельности ФКП «Комбинат «Каменский» использует для технических целей, не связанных с производством алкогольной и спиртосодержащей продукции, этиловый спирт. Деятельность по производству, хранению и поставкам производственного этилового спирта в настоящее время предприятием не ведется. Вместе с тем, предприятие на момент проверки имело действующую лицензию на производство, хранение и поставки производственного этилового спирта из пищевого сырья (из головной фракции этилового спирта) серии Б 068827 N2281 от 04.08.2009.
В период с 15.05.2012 по 18.05.2012 главным специалистом-экспертом Межрегионального управления Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка по ЮФО на ФКП «Комбинат «Каменский» проведена плановая выездная проверка.
По результатам проверки 18.05.2012 составлен акт плановой выездной проверки NУЗ-а205/08, на основании которого 13.06.2012 Федеральной службой по регулированию алкогольного рынка было выдано предписание об устранении нарушений условий действия лицензии на производство, хранение и поставки производственного этилового спирта.
Не согласившись с действиями работников Межрегионального управления Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка по ЮФО, выразившихся, по мнению ФКП «Комбинат «Каменский», во включении в акт плановой выездной проверки юридического лица NУЗ-а205/08 от 18.05.2012 заведомо ложных сведений о нарушении предприятием требований действующего законодательства, что повлекло вынесение предписания об устранении выявленных нарушений, предприятие обратилось в суд с настоящим заявлением.
Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Из приведенного следует, что для признания ненормативного акта или действия государственных должностных лиц государственного незаконными необходимо наличие сразу двух обстоятельств:
- несоответствие ненормативного акта, действий должностных лиц требования закона или иному нормативному акту;
- ненормативный акт или действия должностных лиц нарушают законные права лица, обратившего в арбитражный суд, в предпринимательской или иной экономической деятельности, путем создания ограничений, незаконного возложения дополнительных обязанностей и т.д. Защита нарушенных прав в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ, возможна только в отношении ненормативных актов государственного органа.
Согласно статье 1 Федеральный закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» (далее - Закон N 171-ФЗ) государственное регулирование в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции направлено на защиту экономических интересов Российской Федерации, обеспечение нужд потребителей в указанной продукции, а также на повышение ее качества и проведение контроля за соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой области.
В силу части 1 статьи 11 Закона N 171-ФЗ производство и оборот алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции осуществляются организациями при наличии соответствующих лицензий.
Частью 1 статьи 18 Закона N 171-ФЗ предусмотрено, что лицензированию подлежат виды деятельности, связанные с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, за исключением закупки этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (в целях использования их в качестве сырья или вспомогательного материала при производстве алкогольной, спиртосодержащей и иной продукции либо в технических или иных не связанных с производством указанной продукции целях) и розничной продажи спиртосодержащей продукции.
Исходя из части 1 статьи 23 Закона N 171-ФЗ государственный контроль за производством, оборотом, качеством и безопасностью этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, соблюдением законодательства в этой области и условий, предусмотренных соответствующими лицензиями, осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах их компетенции.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 N154 утверждено Положение о Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка (далее - Положение). Согласно подпункту 5.3.8 Положения Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка осуществляет государственный контроль за производством, оборотом, качеством и безопасностью этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, соблюдением законодательства Российской Федерации в этой области и условий, предусмотренных соответствующими лицензиями. В соответствии с подпунктом 5.4.2 Положения Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка осуществляет контроль и надзор за фактическими объемами производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Пунктом 5.6 Положения предусмотрено, что Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка осуществляет в установленном порядке проверку деятельности юридических лиц в установленной сфере деятельности. Согласно пункту 9 Положения структурными подразделениями центрального аппарата Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка являются управления по основным направлениям деятельности Службы. В состав управлений включаются отделы.
Таким образом, Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка реализует свои полномочия по проведению контроля и осуществления надзора за юридическими лицами, осуществляющими свою деятельность в области производства, оборота алкоголя и иной спиртосодержащей продукции, контроль за средствами производства и учета спиртосодержащей продукции через структурные подразделения - управления. Следовательно, МРУ Росалкогольрегулирования по ЮФО, проводя проверку заявителя, действовало в пределах представленных ему полномочий. Подлежат отклонению доводы апелляционной жалобы последующим основаниям.
Из материалов проверки следует, что приказом заместителя МРУ РАР по ЮФО Новиковым В.В. N 244 от 03.05.2012г. была назначена плановая выездная проверка ФКП «Комбинат «Каменский». Ответственным лицом за проведение проверки назначен Лазарев А.Н. -главный специалист эксперт. Предметом проверки являлось: соответствие требованиям действующего законодательства Российской Федерации, предъявляемым к организациям, осуществляющим производство, хранение и поставки этилового спирта (из головной фракции этилового спирта), соответствие лицензионным требованиям помещений, зданий сооружений, технических средств, оборудования, иных объектов, которые использует лицензиат при осуществлении лицензируемого вида деятельности в соответствии с Федеральным законом от 22.11.1995г. N 171-ФЗ «О государственном регулировании производства оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции».
На основании данного приказа была проведена плановая выездная проверка ФКП «Комбинат «Каменский», предприятие в заявленных требованиях просит признать незаконными действия (бездействия) главного специалиста- эксперта МРУ РАР по ЮФО Лазарева А.Н., выразившихся во включение в акт плановой выездной проверки заведомо недостоверных и не соответствующих действительности сведений о нарушении ФКП «Комбинат «Каменский» требований действующего законодательства, при этом в ходе судебных заседаний в суде первой инстанции и апелляционной инстанции предприятие не сформулировало свои доводы по бездействию должностного лица.
Доводы в заявлении и апелляционной жалобе по обжалованию действий (бездействий) проверяющего, а также требований об отмене результатов выездной плановой проверки сводятся к тому, что общество считает предмет проверки шире, чем предусмотрен планом проверки юридических лиц на 2012 г., согласованном с управлением Генеральной прокуратуры по ЮФО, в период действия лицензии, отсутствует обязанность получать заключение уполномоченных органов о соответствии предприятия требований пожарной безопасности, необоснованны выводы о фактах допущения предприятием отсутствия технических средств ЕГАИС, нарушений по схеме оснащения основного технологического оборудования автоматическими средствами измерения и учета производства и оборота этилового спирта, а также обязанности по устройству эвакуационных выходов в помещении закрытого спиртохранилища достоверности сведений и установки газоанализаторов в закрытом спиртохранилище.
Судом апелляционной инстанции из материалов дела установлено, что указанный приказ не был обжалован предприятием в арбитражном суде, следовательно, являлся действующим и обязательным для исполнения главным специалистом- экспертом Лазаревым А.Н.
Судебная коллегия считает, что главный специалист- эксперт Лазарев А.Н. при проведении проверки действовал в соответствии с предметом проверки, указанным в приказе N 244 от 03.05.2012г.
Предприятие не сформулировало в ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции конкретно какие государственные функции по проведению выездной проверки были нарушены главным специалистом- экспертом Лазаревым А.Н., исходя из заявленных требований.
Довод апелляционной жалобы о том, что суд необоснованно прекратил производство по делу в части требований об отмене результатов выездной плановой проверки, так как акт проверки не является ненормативным актом, фактически предприятие обжаловало не акт проверки, а результаты проверки, подлежит отклонению.
Предприятие сформулировало требование об отмене результатов плановой выездной проверки ФКП «Комбинат «Каменский», проведенной главным специалистом-экспертом Межрегионального управления Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка по Южному федеральному округу Лазаревым А.Н. в период с 15.05.2012 по 18.05.2012 как проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением требований Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 N294-ФЗ, при этом доводы предприятия были те же, что и при заявленных требованиях об обжаловании действий (бездействий) главного специалиста - эксперта Лазарева А.Н.
Результаты плановой выездной проверки ФКП «Комбинат «Каменский» изложены в акте проверке N АЗ-а205/08. Частью 1 статьи 27 АПК РФ предусмотрено, что арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Согласно пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде. Согласно пункту 2 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства, возникшие из административных и иных правоотношений экономические споры, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, решений и действий (бездействия) государственных органов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. К ненормативным правовым актам относятся акты государственных органов и должностных лиц, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности определенного круга лиц, а также создающие правила поведения, рассчитанные на однократное применение.
Акт плановой выездной проверки юридического лица NУЗ-а205/08 от 18.05.2012, осуществленной главным специалистом-экспертом отдела по контролю за соблюдением лицензионных условий и требований в сфере производства этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции Межрегионального управления Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка по Южному федеральному округу, в котором отражены результаты проверки, не обладает признаками ненормативного акта. По своей правовой природе он является процессуальным документом, фиксирующим выявленные в ходе проведения проверки нарушения законодательства. Акт проверки является одним из доказательств по делу об административном правонарушении, а также акт является основанием для выдачи предписания об устранении нарушений. Обжалование процессуальных документов действующим процессуальным законодательством не предусмотрено. Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что обжалуемый Федеральным казенным предприятием «Комбинат «Каменский» Акт проверки не относится к актам ненормативного характера, влияющим на осуществление прав и законных интересов организации, обжалование которых в арбитражный суд предусмотрено статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Доводы апелляционной жалобы о том, что суд первой инстанции необоснованно отказал в признании недействительным предписания подлежат отклонению по следующим основаниям.
На основании акта плановой выездной проверки N 244 от 03.05.2012г. вынесено предписание N 11735/10-01 от 13.06.2012г.
Оспариваемым предписанием от 13.06.2012 ФКП «Комбинат «Каменский» предписано устранить нарушения условий действия лицензии на производство, хранение и поставки произведенного этилового спирта, выявленные в ходе проверки организации, проведенной Межрегиональным управлением Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка по Южному федеральному округу.
Судом первой инстанции установлено, что решением Росалкогольрегулирования N0539-п от 16.08.2012 досрочно прекращено действие лицензии, выданной ФКП «Комбинат «Каменский» Б 068827 от 04.08.2009 на производство, хранение и поставки производственного этилового спирта из пищевого сырья (из головной фракции этилового спирта), в связи с поступлением заявления ФКП «Комбинат «Каменский» о прекращении действия лицензии исх.N 5827/150 от 14.08.2012.
Из материалов дела следует, что выездная плановая проверка проводилась, в связи с контролем за соблюдением условий лицензирования, в связи с наличием лицензии на производство, хранение и поставки производственного этилового спирта из пищевого сырья (из головной фракции этилового спирта) серии Б 068827 N2281 от 04.08.2009.
В предписании указано, что в случае не выполнения данного предписания в соответствии с пунктом 1 статьи 20 Закона действие лицензии на производство, хранение и поставку произведенного этилового спирта, выданной ФКП «Комбинат «Каменский», будет приостановлено.
Для признания незаконными решения и действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица требуется наличие в совокупности двух условий: несоответствия обжалуемого решения, действия (бездействия) закону и нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Судебная коллегия приходит к выводу о том, что указанным предписанием, в связи с решением Росалкогольрегулирования N0539-п от 16.08.2012 о прекращении действия лицензии Б 068827 от 04.08.2009, не могут быть нарушены права и законные интересы предприятия.
Подлежит отклонению довод в дополнении к апелляционной жалобе о том, что суд необоснованно отказал в привлечении в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Правительство Российской Федерации, Министерство промышленности и торговли Российской Федерации, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом в связи с тем, что предприятие не вправе самостоятельно распоряжаться переданным ему для осуществления деятельности имуществом.
В соответствии с п.1 ст.51 АПК РФ третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, могут вступить в дело на стороне истца или ответчика до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела в первой инстанции арбитражного суда, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Они могут быть привлечены к участию в деле также по ходатайству стороны или по инициативе суда. Предприятием в судебном заседании 22.10.2012г. было заявлено письменное ходатайство о привлечении в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Правительство Российской Федерации, Министерство промышленности и торговли Российской Федерации, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом в связи с тем, что предприятие не вправе самостоятельно распоряжаться переданным ему для осуществления деятельности имуществом, а вынесенное предписание на предприятие возлагает выполнение незаконных требований, что повлечет за собой повреждение и уничтожение государственного имущества. Суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении заявленного ходатайства, указав, что предприятие не заявляло о необходимости участия указанных государственных органов на стадии обращения с заявлением в суд и при подготовке дела, не обосновало необходимости их участия в деле на стадии разбирательства дела. Удовлетворение ходатайства заявителя приведет к необоснованному затягиванию арбитражного процесса.
Судебная коллегия также учитывает, что предписанием, в связи с решением Росалкогольрегулирования N0539-п от 16.08.2012 о прекращении действия лицензии Б 068827 от 04.08.2009, не могут быть нарушены права и законные интересы предприятия.
Таким образом, суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал все обстоятельства дела, вынес законное и обоснованное решение, доводов, в связи с чем апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.
Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии со статьей 270 АПК РФ основанием для отмены обжалуемого решения суда первой инстанции, не установлено.
