АРБИТРАЖНЫЙ СУД СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ
г. Екатеринбурга
РЕШЕНИЕ
от 13 мая 2009 года Дело N А60-10930/2009-С9
[Решением суда требования о признании нормативного правового акта недействующим в части подлежит частичному удовлетворению]
(Извлечение)
Резолютивная часть решения объявлена 08 мая 2009 года
Полный текст решения изготовлен 13 мая 2009 года
Рассмотрел в судебном заседании дело
по заявлению
Некоммерческого партнерства "Новоуральский Союз Автоперевозчиков"
к Думе Новоуральского городского округа
о признании нормативного правового акта недействующим в части
третье лицо - Управление Федеральной Антимонопольной службы России по Свердловской области
при участии в судебном заседании
от заявителя: О.В.Вовненко, директор, протокол общего собрания учредителей от 14.05.2007 г., А.А. Журавлев, представитель по доверенности N от 16.03.2009 г.;
от заинтересованного лица: М.В.Киселев, представитель по доверенности N 544/01-16 от 21.04.2009 г.,
от третьего лица: С.С. Крашенинников, представитель по доверенности от 11.09.2008 г.
Лицам, участвующим в деле, процессуальные права и обязанности разъяснены. Отводов суду не заявлено.
Представитель заинтересованного лица пояснил, что решением Думы Новоуральского городского округа от 30.11.2009 г. N 58 в пункт 3.7. оспариваемого нормативного акта внесены изменения, в соответствии с которыми слово "вместимости" заменено на слово "категориям", после чего НП "Новоуральский Союз Автоперевозчиков" заявило об отказе от требований о признании недействующим данного пункта Положения.
Других заявлений и ходатайств от лиц, участвующих в деле, не поступило.
Некоммерческое партнерство "Новоуральский Союз Автоперевозчиков" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействующими пунктов 3.5., 3.7., 4.1., 4.2., и 4.3. раздела 4 Положения "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Новоуральского городского округа", утвержденное решением Думы Новоуральского городского округа от 22.02.2009 г. N 23, ссылаясь на их противоречие Конституции Российской Федерации, Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления", Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
По мнению заявителя, указанными пунктами вводятся необоснованные ограничения в деятельности организаций, осуществляющих перевозки пассажиров, кроме того, установленные Положением конкурсные процедуры отбора перевозчиков ограничивают круг хозяйствующих субъектов, имеющих право на оказание услуг по перевозке пассажиров.
Заинтересованное лицо требования не признало, ссылаясь на изменение редакции пункта 3.7. Положения, а также на то, что предусмотренное пунктом 3.5. деление пассажирских перевозок на общественные и дополнительные является правом органа местного самоуправления и не нарушают права и законные интересы заявителя, а введение конкурсных процедур определения перевозчиков, осуществляющих пассажирские перевозки по маршрутам маршрутной сети городского округа (пункты 4.1., 4.2. и 4.3. Положения) направлено на упорядочение деятельности в сфере пассажирских перевозок, обеспечение безопасности и стабильности работы транспорта.
Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области, привлеченное к участию в деле в соответствии с пунктом 21 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 г. N 30 "О некоторых вопросах, связанных с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", полагает, что определение перевозчиков, осуществляющих регулярные пассажирские перевозки, на конкурсной основе, введенной пунктами 4.1., 4.2. и 4.3. Положения, соответствует антимонопольному законодательству, за исключением пункта 4.1. в части, допускающей определение органами местного самоуправления перевозчиков для осуществления регулярных пассажирских перевозок по маршрутам городской сети городского округа помимо конкурсной основы, либо помимо антимонопольного контроля.
Рассмотрев материалы дела, суд установил:
Решением Думы Новоуральского городского округа от 26.02.2009 г. N 23 утверждено Положение об организации транспортного обслуживания населения на территории Новоуральского городского округа (далее - Положение), которым регулируются правоотношения, связанные с организацией транспортного обслуживания населения маршрутным автомобильным транспортом в границах Новоуральского городского округа.
Решение Думы опубликовано в газете "Нейва" 20.03.2009 г. и введено в действие с 01.03.2009 г., что следует из пункта 2 решения Думы.
Согласно статье 29 и части 3 статьи 191 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются арбитражным судом, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов.
В статье 52 Федерального закона от 28.08.1995 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указано, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке; такая же норма содержится и в Федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Тем самым Закон установил, что к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии со статьями 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации вопросы транспортного обслуживания населения субъекта Российской Федерации находятся в ведении субъекта Российской Федерации.
В силу подпункта 20 пункта 2 статьи 6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подпункта 7 пункта 1 статьи 16 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация транспортного обслуживания населения находится в ведении муниципальных образований; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.
НП ""Новоуральский Союз Автоперевозчиков" является лицом, осуществляющим перевозки пассажиров автомобильным транспортом на основании лицензии серии ВА N 095313, в связи с чем заявление данной организации о признании недействующим ненормативного акта, регулирующего организацию транспортного обслуживания населения на территории Новоуральского городского округа, подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
Пунктом 3.5. Положения, утвержденного Решением Думы Новоуральского городского округа от 26.02.2009 г. N 23, предусмотрено, что пассажирские перевозки подразделяются соответственно:
1) общественные пассажирские перевозки - регулярные перевозки пассажиров пассажирским транспортом по установленным постановлением администрации городского округа маршрутам на основании договоров, заключенных с администрацией или уполномоченной организацией.
2) дополнительные пассажирские перевозки - перевозки пассажиров пассажирским транспортом по дополнительно введенным маршрутам администрацией.
Пунктом 3.7. Положения установлено, что открытие маршрута, изменение маршрута регулярного сообщения осуществляется администрацией в соответствии с Порядком организации маршрутов регулярного сообщения, утвержденным постановлением администрации, при наличии возможности устойчивого пассажиропотока и условий, обеспечивающих безопасность движения в соответствии с действующими стандартами, нормами, правилами. Администрация вправе установить ограничения по вместимости транспортных средств и интервалам их отправления при осуществлении по вновь открываемому, изменяемому маршруту регулярного сообщения в случае, если это обусловлено ограниченной пропускной способностью объектов транспортной инфраструктуры.
В соответствии с пунктом 4.1. Положения определение перевозчиков, осуществляющих общественные пассажирские перевозки по маршрутам маршрутной сети городского округа, производится, как правило, на конкурсной основе в порядке, установленном Положением о конкурсе на право осуществления пассажирских перевозок, утвержденным Думой Новоуральского городского округа; предметом конкурса является право заключения договора об организации общественных пассажирских перевозок по одному или нескольким маршрутам городского и пригородного сообщения (пункт 4.2. Положения); на конкурс могут выставляться новые, ранее существовавшие, а также существующие маршруты городского и пригородного сообщения при необходимости увеличения на них количества подвижного состава с определенными требованиями по соблюдению расписания отправления (прибытия).
Решением Думы Новоуральского городского округа от 30.11.2009 г. N 58 в пункт 3.7. указанного Положения были внесены изменения, в соответствии с которыми слово "вместимости" заменено на слово "категориям".
Из наименования и содержания Положения следует, что данным нормативно-правовым актом представительный орган местного самоуправления регламентировал организационно-правовой аспект транспортного обслуживания населения Новоуральского городского округа, установив, в частности, требования к организации транспортного обслуживания населения на маршрутах регулярного сообщения на маршрутной сети городского округа, а также порядок допуска перевозчиков к перевозкам по регулярным маршрутам.
Как указано выше, вопросы организации транспортного обслуживания населения муниципального образования относятся (как не отнесенные к предметам ведения Российской Федерации) к компетенции органов местного самоуправления, самостоятельность которых в пределах своих полномочий закреплена в статье 12 Конституции Российской Федерации.
Кроме того, правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации определены в Федеральном законе от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения".
В соответствии со статьями 2, 4, 5 и 6 данного Закона к вопросам организации дорожного движения, которые органы местного самоуправления в пределах своей компетенции решают самостоятельно, отнесен комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах города, в том числе организация транспортного обслуживания населения.
Прежде всего это регулирование деятельности на автомобильном, и в дорожном хозяйстве; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести последствий; осуществление деятельности по организации дорожного движения, осуществление государственного надзора и контроля за выполнением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов области обеспечения безопасности дорожного движения.
В связи с этим органы местного самоуправления вправе регулировать вопросы организации транспортного обслуживания населения муниципального образования, в том числе путем издания нормативно-правовых актов, определяющих единые правила такого регулирования для лиц, осуществляющих данный вид деятельности.
Из текста Положения об организации транспортного обслуживания населения на территории Новоуральского городского округа следует, что оно разработано в целях обеспечения для всех граждан равного качества и доступности транспортных услуг, равенства прав и обязанностей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также обеспечения конкуренции и равноправных условий деятельности перевозчиков, осуществляющих перевозку пассажиров (пункт 1.5. Положения).
Согласно статье 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. Признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.
Пунктом 1 статьи 15 ФЗ "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Согласно пункту 3 части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имущества, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров, за исключением случаем, если указанные прав на это имущество предоставляются на основании федерального закона, устанавливающего иной порядок распоряжения этим имуществом.
В силу статьи 20 данного Закона предоставление прав на муниципальное имущество помимо состязательных процедур является предоставлением преимущества, которое обеспечивает отдельным хозяйствующим субъектам по сравнению с другими участниками более выгодные условия деятельности на соответствующем товарном рынке путем передачи имущества и (или) иных объектов гражданских прав, прав доступа к информации в приоритетном порядке, т.е. муниципальной помощью, которая может быть предоставлена только лишь с предварительного согласия антимонопольного органа.
Введение оспариваемым нормативно-правовым актом конкурсных процедур определения перевозчиков, осуществляющих общественные пассажирские перевозки по маршрутам маршрутной сети городского округа, не связано с передачей хозяйствующим субъектам муниципального имущества или прав на него, вместе с тем имеет своей целью обеспечение их равного доступа к данной деятельности.
В связи с этим такой порядок не только не противоречит Закону о защите конкуренции, но полностью соответствует его целям - обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков. Конкурсный порядок использован Думой для наиболее эффективного решения вопросов, связанных с удовлетворением потребности населения в транспортных услугах и отвечающих требованиям безопасности пассажирских перевозок на городском транспорте, поэтому не направлен на ограничение свободы предпринимательской деятельности и свидетельствует о недискриминационном характере этих норм оспариваемого Положения.
Доказательства, свидетельствующие о том, что введение конкурсного распределения транспортных маршрутов привело к ограничению конкуренции в указанной сфере, в материалах дела отсутствуют.
Между тем пункт 4.1. Положения, содержащий указание о том, что определение перевозчиков осуществляется, как правило, на конкурсной основе, допускает возможность определения органами местного самоуправления перевозчиков для осуществления регулярных пассажирских перевозок по маршрутам по маршрутам городской сети городского округа помимо конкурсной основы, либо без предварительного согласия антимонопольного органа.
Развитию конкуренции способствует лишь установление одинаково обязательных правил для всех субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих на территории названного муниципального образования деятельность по перевозке пассажиров, поэтому такое исключение может привести к принятию необъективных решений о выборе перевозчиков, к предоставлению необоснованных преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам по сравнению с другими участниками, т.е. к ограничению и устранению конкуренции.
Следовательно, такое условие пункта 4.1. Положения не соответствует статье 15 ФЗ "О защите конкуренции".
Как отмечено выше, пунктом 3.5. Положения предусмотрено разделение пассажирских перевозок на территории Новоуральского городского округа соответственно на общественные пассажирские перевозки и дополнительные пассажирские перевозки.
Порядок организации различных видов перевозок пассажиров и багажа регулируются Уставом автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта (Федеральный закон от 08.11.2007 N 259-ФЗ) и Правилами перевозок пассажиров (статьи 1 и 3 Устава автомобильного транспорта).
Утвержденные Приказом Министерства автомобильного транспорта РСФСР от 31.12.1981 года N 200 Правила организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте" подразделяют автобусные маршруты на городские, пригородные, междугородные, а также сельские и горные, кроме того, Положение об обеспечении безопасности перевозок пассажирскими автобусами, утвержденное Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.01.1997 г. N 2 различает виды автобусных перевозок по регулярности осуществления (регулярные и разовые), по территориальному признаку (городские, пригородные, междугородные, международные) и по назначению (общего пользования, туристско - экскурсионные, специальные).
Из этого следует, что подразделение автобусных маршрутов и видов перевозок осуществляется с целью определения различных к ним требований исходя из условий перевозок.
В соответствии с пунктом 3.5. Положения общественными пассажирскими перевозками являются регулярные перевозки пассажиров пассажирским транспортом по установленным постановлением администрации городского округа маршрутам на основании договоров, заключенных с администрацией или уполномоченной организацией; дополнительные пассажирские перевозки - это перевозки пассажиров пассажирским транспортом по дополнительно введенным маршрутам администрацией.
Разделение пассажирских перевозок на территории Новоуральского городского округа на общественные и дополнительные само по себе не противоречит законодательству, регулирующему полномочия органов местного самоуправления, однако не имеет какого-либо самостоятельного значения, поскольку любые перевозки пассажиров по дополнительно введенным маршрутам становятся регулярными перевозками, т.е. общественными пассажирскими перевозками.
Вместе с тем в соответствии с пунктами 4.1. и 4.2. Положения об организации транспортного обслуживания населения на территории Новоуральского городского округа конкурсные процедуры предусмотрены лишь для перевозчиков, осуществляющих общественные пассажирские перевозки.
Из этого следует, что выбор хозяйствующего субъекта, осуществляющего перевозку пассажиров по дополнительным маршрутам может осуществляться органом местного самоуправления помимо публичной процедуры, т.е. произвольно.
Тем самым нормы пункта 3.5. Положения создают предпосылки для предоставления преимуществ одним перевозчикам перед другими и для ограничения и устранения конкуренции и противоречат статье 15 ФЗ "О защите конкуренции".
В силу статьи 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. При этом арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.
