ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 13 октября 2010 года Дело N А29-2970/2010
Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:
председательствующего Чигракова А.И.,
судей Масловой О.П., Шутиковой Т.В.
в отсутствие лиц, участвующих в деле,
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заявителя –
Агентства Республики Коми по социальному развитию
на определение Арбитражного суда Республики Коми от 07.06.2010,
принятое судьей Шипиловой Э.В., и
на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 16.07.2010,
принятое судьями Буториной Г.Г., Лысовой Т.В., Перминовой Г.Г.,
по делу № А29-2970/2010
по заявлению Агентства Республики Коми по социальному развитию
к администрации муниципального образования муниципального района «Койгородский»,
третьи лица – Министерство финансов Республики Коми; Министерство архитектуры, строительства и коммунального хозяйства Республики Коми; Правительство Республики Коми
о признании недействительными акта обследования помещения и заключения о признании жилого помещения непригодным для проживания
и у с т а н о в и л :
Агентство Республики Коми по социальному развитию (далее – Агентство по социальному развитию, организация) обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением к администрации Муниципального образования муниципального района «Койгородский» (далее – Администрация) о признании недействительными акта обследования помещения и заключения о признании жилого помещения непригодным для постоянного проживания от 24.11.2009 № 223.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство финансов Республики Коми (далее – Министерство финансов), Министерство архитектуры, строительства и коммунального хозяйства Республики Коми (далее – Министерство архитектуры), Правительство Республики Коми (далее – Правительство).
Определением Арбитражного суда Республики Коми от 07.06.2010 производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Постановлением апелляционного суда от 16.07.2010 решение суда оставлено без изменения.
Не согласившись с принятыми судебными актами, Агентство по социальному развитию обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить их.
Заявитель считает, что выводы судов не соответствуют обстоятельствам дела; судами неправильно применены нормы права, что выразилось в ошибочном толковании статей 27, 29, 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, неприменении пункта 1 статьи 8, статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 198, части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. По его мнению, под ненормативными актами, которые могут быть признаны судом недействительными, понимаются акты, являющиеся основанием возникновения гражданских правоотношений; форма акта не имеет значения. Организация полагает, что Арбитражный суд Республики Коми неправомерно прекратил производство по делу в связи с неподведомственностью арбитражному суду, так как в данном случае спор возник из публичных правоотношений двух юридических лиц (Агентства по социальному развитию и Администрации) в сфере жилищного законодательства, то есть связан с экономической деятельностью этих юридических лиц.
Подробно позиция заявителя изложена в кассационной жалобе.
Министерство финансов и Министерство архитектуры в отзывах на кассационную жалобу позицию заявителя поддержали.
Правительство и Администрация не представили отзывы на кассационную жалобу.
Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела, представителей в судебное заседание не направили.
Законность принятых судебных актов проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, межведомственная комиссия по обследованию состояния домов (жилых помещений), а также признанию их непригодными для проживания (далее – межведомственная комиссия) по заявлению Минушова Константина Александровича (далее – Минушов К.А.) произвела обследование жилого помещения по адресу: Республика Коми, Койгородский район, поселок Подзь, улица Гагарина, дом 26, квартира 1, в ходе которой установила, что названная квартира брусчатая, местами отсутствует остекление, по стенам протекает вода, отсутствуют элементарная отделка, печь, электроосвещение. По результатам обследования квартира признана ветхой.
Межведомственная комиссия составила акт от 24.11.2009 № 223 обследования указанной квартиры.
В этот же день межведомственная комиссия оформила заключение № 223, которым квартира № 1 по адресу: Республика Коми, Койгородский район, поселок Подзь, улица Гагарина, дом 26, признана ветхой, непригодной для проживания.
Администрация издала распоряжение от 30.11.2009 № 236-р о признании вышеназванной квартиры ветхой, непригодной для проживания.
Минушов К.А. 12.02.2010 обратился в Агентство по социальному развитию с заявлением о постановке на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении государственного жилищного фонда Республики Коми, приложив к заявлению акт обследования от 24.11.2009 № 223 и заключение от 24.11.2009 № 223.
Не согласившись с названными актом и заключением, Агентство по социальному развитию обжаловало их в арбитражный суд.
Руководствуясь статьями 1 – 4 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьями 27, 29, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктами 49 и 52 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 № 47, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что акт обследования и заключение от 24.11.2009 № 223 не являются ненормативными правовыми актами, нарушающими права и законные интересы Агентства по социальному развитию, а также о том, что рассматриваемый спор возник не из экономических отношений, в связи с чем прекратил производство по делу в порядке пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Апелляционный суд руководствовался аналогичными нормами права и согласился с выводами суда первой инстанции.
Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены принятых судебных актов.
Статьей 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определено, что арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1). Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке (далее - индивидуальные предприниматели), а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя (часть 2).
В силу статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц.
В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.
Из пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
Таким образом, к компетенции арбитражных судов относится рассмотрение в порядке административного судопроизводства возникающих из административных и иных публичных правоотношений экономических споров, связанных с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Под ненормативным правовым актом понимается документ уполномоченного субъекта, адресованный определенному лицу или группе лиц, содержащий обязательные предписания, распоряжения, требования, и направленный на установление, изменение или прекращение правовых отношений. Арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
Согласно статьям 1 – 4 Жилищного кодекса Российской Федерации правоотношения, связанные с собственностью на жилые помещения, пользованием ими, отнесением помещений к числу жилых помещений и исключением их из жилищного фонда, учетом жилищного фонда, контролем за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства, регулируются жилищным законодательством и относятся к жилищным правоотношениям.
Статьей 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон об организации местного самоуправления) установлено, что органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения; муниципальным правовым актом является решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.
В соответствии со статьей 7 Закона об организации местного самоуправления по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1). Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 3).
На основании части 1 статьи 34 Закона об организации местного самоуправления структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Положением о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 № 47 (далее – Положение о признании помещения непригодным для проживания), установлено, что признание помещения жилым помещением, пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции осуществляется межведомственной комиссией (далее – комиссия), создаваемой в этих целях. Орган местного самоуправления создает в установленном им порядке комиссию для оценки жилых помещений муниципального жилищного фонда. В состав комиссии включаются представители этого органа местного самоуправления. Председателем комиссии назначается должностное лицо указанного органа местного самоуправления. В состав комиссии включаются также представители органов, уполномоченных на проведение государственного контроля и надзора в сферах санитарно-эпидемиологической, пожарной, промышленной, экологической и иной безопасности, защиты прав потребителей и благополучия человека, на проведение инвентаризации и регистрации объектов недвижимости, находящихся в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, в необходимых случаях органов архитектуры, градостроительства и соответствующих организаций (пункт 7). Комиссия на основании заявления собственника помещения или заявления гражданина (нанимателя) либо на основании заключения органов, уполномоченных на проведение государственного контроля и надзора, по вопросам, отнесенным к их компетенции, проводит оценку соответствия помещения установленным в данном положении требованиям и признает жилое помещение пригодным (непригодным) для проживания, а также признает многоквартирный дом аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (пункт 42). Процедура проведения оценки соответствия помещения установленным в настоящем положении требованиям включает: прием и рассмотрение заявления и прилагаемых к нему обосновывающих документов; определение перечня дополнительных документов (заключения соответствующих органов государственного контроля и надзора, заключение проектно-изыскательской организации по результатам обследования элементов ограждающих и несущих конструкций жилого помещения, акт государственной жилищной инспекции субъекта Российской Федерации о результатах проведенных в отношении жилого помещения мероприятий по контролю), необходимых для принятия решения о признании жилого помещения соответствующим (не соответствующим) установленным в данном положении требованиям; определение состава привлекаемых экспертов проектно-изыскательских организаций исходя из причин, по которым жилое помещение может быть признано нежилым, либо для оценки возможности признания пригодным для проживания реконструированного ранее нежилого помещения; работу комиссии по оценке пригодности (непригодности) жилых помещений для постоянного проживания; составление комиссией заключения о признании жилого помещения соответствующим (не соответствующим) установленным в настоящем положении требованиям и пригодным (непригодным) для проживания и признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции; составление акта обследования помещения (в случае принятия комиссией решения о необходимости проведения обследования) и составление комиссией на основании выводов и рекомендаций, указанных в акте, заключения. При этом признание комиссией многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу может основываться только на результатах, изложенных в заключении специализированной организации, проводящей обследование; принятие соответствующим федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления решения по итогам работы комиссии; передача по одному экземпляру решения заявителю и собственнику жилого помещения (третий экземпляр остается в деле, сформированном комиссией) (пункт 44). По результатам работы комиссия принимает одно из следующих решений: о соответствии помещения требованиям, предъявляемым к жилому помещению, и его пригодности для проживания; о необходимости и возможности проведения капитального ремонта, реконструкции или перепланировки (при необходимости с технико-экономическим обоснованием) с целью приведения утраченных в процессе эксплуатации характеристик жилого помещения в соответствие с установленными в данном положении требованиями и после их завершения – о продолжении процедуры оценки; о несоответствии помещения требованиям, предъявляемым к жилому помещению, с указанием оснований, по которым помещение признается непригодным для проживания; о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу; о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим реконструкции (пункт 47). На основании полученного заключения соответствующий федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления принимает решение и издает распоряжение с указанием о дальнейшем использовании помещения, сроках отселения физических и юридических лиц в случае признания дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции или о признании необходимости проведения ремонтно-восстановительных работ (пункт 49). Решение соответствующего федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления может быть обжаловано заинтересованными лицами в судебном порядке (пункт 52).
Из пунктов 4, 5 Положения о комиссии по вопросам обследования состояния домов (жилых помещений), а также признания их непригодными для проживания, утвержденного распоряжением главы муниципального района «Койгородский» от 10.10.2006 № 406-р, следует, что вопросы, связанные с признанием жилых помещений непригодными для проживания, межведомственная комиссия вносит на рассмотрение главе муниципального района «Койгородский». При этом само по себе признание межведомственной комиссией жилого помещения непригодным для проживания правовых последствий не имеет.
Межведомственная комиссия не является уполномоченным органом исполнительной власти муниципального образования, обладающим правами по решению вопросов местного значения. Заключения данной комиссии носят рекомендательный характер, не влияют на правоотношения и не влекут каких-либо юридических последствий. Правовое значение относительно дальнейшего использования жилого помещения имеет не заключение межведомственной комиссии о признании жилого помещения непригодным для проживания граждан, а соответствующее решение органа местного самоуправления, которое может быть обжаловано заинтересованными лицами в судебном порядке. При этом, правоотношения, связанные с признанием жилого помещения непригодным для проживания, не относятся к предпринимательской и иной экономической деятельности и споры по данному вопросу не могут считаться экономическими.
Как следует из материалов дела и установили суды, межведомственная комиссия актом обследования и заключением от 24.11.2009 № 223 признала квартиру по адресу: Республика Коми, Койгородский район, поселок Подзь, улица Гагарина, дом 26 квартира № 1 ветхой и непригодной для проживания.
Оспариваемые акт и заключение не содержат предписаний, не возлагают на заявителя каких-либо обязанностей и не являются основанием для возникновения, изменения либо прекращения правоотношений, влекущих для Агентства по социальному развитию правовые последствия.
Кроме того, обследование межведомственной комиссией вышеназванной квартиры и признание ее ветхой не связаны с экономической деятельностью заявителя либо иных лиц. Документы, свидетельствующие о том, что оспариваемые акт и заключение затрагивают права и законные интересы Агентства по социальному развитию в сфере экономической деятельности, отсутствуют.
Доказательств обратного вопреки требованиям статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации организация в дело не представила.
Правовые последствия имеет принятое по результатам рассмотрения указанных документов соответствующее решение органа местного самоуправления, которое может быть обжаловано в судебном порядке.
Следовательно, суды сделали правильный вывод о том, что акт обследования и заключение от 24.11.2009 № 223 не могут рассматриваться в качестве ненормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, и подлежащих обжалованию в соответствии со статьями 29, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
При таких обстоятельствах Арбитражный суд Республики Коми правомерно прекратил производство по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
