ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 ноября 2010 года Дело N А82-17691/2009
Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:
председательствующего Чигракова А.И.,
судей Башевой Н.Ю., Забурдаевой И.Л.
при участии представителей
от заявителя: Елисеевой К.А. (доверенность от 19.02.2010),
от третьего лица – Чуриковой Елены Николаевны: Доминова Э.С. (доверенность от 18.11.2010),
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу заявителя –
открытого акционерного общества «Российские железные дороги» в лице филиала «Ярославский электровозоремонтный завод имени Б.П. Бещева»
на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 12.07.2010,
принятое судьями Буториной Г.Г., Лысовой Т.В., Перминовой Г.Г.,
по делу № А82-17691/2009
по заявлению открытого акционерного общества «Российские железные дороги» в лице филиала «Ярославский электровозоремонтный завод имени Б.П. Бещева»
к мэрии города Ярославля, Департаменту городского хозяйства мэрии города Ярославля,
третьи лица – федеральное государственное учреждение здравоохранения «Федеральный центр гигиены и эпидемиологии по железнодорожному транспорту», Маренич В.А., Урычева Т.М., Кондакова М.Ф., Коргина Г.А., Березина Н.В., Зайцева О.А., Чурикова Е.Н., Круглова Ю.Е.,
о признании недействительным заключения о признании жилых помещений непригодными для постоянного проживания
и у с т а н о в и л :
открытое акционерное общество «Российские железные дороги» в лице филиала «Ярославский электровозоремонтный завод имени Б.П. Бещева» (далее – Общество, ОАО «РЖД») обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением к мэрии города Ярославля (далее – Мэрия), Департаменту городского хозяйства мэрии города Ярославля (далее – Департамент городского хозяйства) о признании недействительным заключения межведомственной комиссии от 03.08.2007 № 37 о признании непригодными для проживания жилых помещений (комнаты 1 – 33, 35) в доме 21 по улице Ползунова города Ярославля (далее – заключение от 03.08.2007 № 37).
К участию в деле в качестве третьих лиц привлечены федеральное государственное учреждение здравоохранения «Федеральный центр гигиены и эпидемиологии по железнодорожному транспорту» (далее – Учреждение здравоохранения, ФГУЗ «Федеральный центр гигиены и эпидемиологии по железнодорожному транспорту»), Маренич В.А., Урычева Т.М., Кондакова М.Ф., Коргина Г.А., Березина Н.В., Зайцева О.А., Чурикова Е.Н., Круглова Ю.Е.
Решением суда первой инстанции от 16.04.2010 заявленные требования удовлетворены.
Постановлением апелляционного суда от 12.07.2010 решение суда отменено; производство по делу прекращено.
Не согласившись с постановлением Второго арбитражного апелляционного суда, Общество обратилось в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить его.
Ссылаясь на статью 15 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьи 29, 197, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 № 47 (далее – Положение о признании помещения непригодным для проживания), заявитель считает, что решение вопроса о признании жилых помещений непригодными для проживания и многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции действующее законодательство относит к компетенции межведомственной комиссии, создаваемой в зависимости от принадлежности жилого дома к соответствующему жилищному фонду федеральным органом исполнительной власти; пункт 52 названного положения предоставляет заинтересованным лицам возможность обжалования решения соответствующего уполномоченного органа в судебном порядке, в связи с чем апелляционный суд неправомерно прекратил производство по делу.
В судебном заседании представитель Общества поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.
Маренич В.А., Урычева Т.М., Кондакова М.Ф., Коргина Г.А., Березина Н.В., Зайцева О.А., Чурикова Е.Н., Круглова Ю.Е. в отзыве на кассационную жалобу и представитель Чуриковой Е.Н. в судебном заседании возразили против доводов заявителя.
Другие лица, участвующие в деле, отзывы на кассационную жалобу не представили; надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела, представителей в судебное заседание не направили.
Законность постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Федеральным арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, ОАО «РЖД» является собственником общежития (двухэтажное здание, общая площадь 715,6 квадратного метра) по адресу: город Ярославль, улица Ползунова, дом 21.
Проживающие в общежитии Березина Н.В., Зайцева О.А., Чурикова Е.Н., Круглова Ю.Е., Маренич В.А., Урычева Т.М., Кондакова М.Ф., Коргина Г.А. обратились во Фрунзенский районный суд города Ярославля с исками к Мэрии и Обществу о признании комнат, в которых они проживают, непригодными для проживания и возложении на надлежащего ответчика обязанности расселить их.
Определением Фрунзенского районного суда от 08.07.2008 по делу назначена и поручена открытому акционерному обществу «Проектный институт «Яржилкоммунпроект» (далее – ОАО «ПИ «Яржилкоммунпроект») судебная строительная экспертиза. Межведомственной комиссии при Мэрии поручено произвести оценку соответствия названного жилого дома и расположенных в нем комнат 2, 4, 5, 7, 10, 11, 15, 17, 23, 25, 35 требованиям, предъявляемым к жилым помещениям. Производство по делу приостановлено.
ОАО «ПИ «Яржилкоммунпроект» произвело строительную экспертизу жилого дома, по итогам которой составило заключение о его техническом состоянии, а именно: фактический износ дома 51 процент, моральный износ – более 70 процентов; техническое состояние жилого дома в целом ограниченно-работоспособное, вместе с тем лестница имеет недопустимое состояние, то есть существует опасность для людей при ее использовании; основания для признания дома аварийным отсутствуют; проведение реконструкции с перепланировкой помещений с целью приведения утраченных в процессе эксплуатации характеристик жилого дома в соответствие с установленными требованиями экономически нецелесообразно; жилой дом непригоден для проживания людей.
Межведомственная комиссия, рассмотрев определение Фрунзенского районного суда города Ярославля от 08.07.2008, копии свидетельства о государственной регистрации права ОАО «РЖД», технический паспорт на жилой дом и земельный участок, заключение ОАО «ПИ «Яржилкоммунпроект» о техническом состоянии общежития, протоколы Учреждения здравоохранения от 17.07.2007 измерений шума и параметров микроклимата, 03.08.2008 вынесла заключение № 37 о признании непригодными для проживания жилых помещений – комнат 1-33, 35 в доме 21 по улице Ползунова города Ярославля.
Не согласившись с названным заключением, Общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Руководствуясь статьями 15, 16 Жилищного кодекса Российской Федерации, пунктами 7, 26, 33, 35, 39, 42, 43, 47 Положения о признании помещения непригодным для проживания, Арбитражный суд Ярославской области пришел к выводам о незаконности оспариваемого заключения и о нарушении им прав и законных интересов ОАО «РЖД», в связи с чем удовлетворил заявленные требования.
Апелляционный суд, руководствуясь статьями 2, 7, 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Положением о признании помещения непригодным для проживания, статьями 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации исходил из того, что межведомственная комиссия не является органом местного самоуправления, а оспариваемое заключение не содержит предписаний, не возлагает на заявителя каких-либо обязанностей и не является основанием для возникновения, изменения либо прекращения правоотношений, влекущих для ОАО «РЖД» правовые последствия; заключение от 03.08.2007 № 37 носит информационный характер и не может рассматриваться в качестве ненормативного правового акта, подлежащего обжалованию в арбитражном суде, поэтому сделал вывод о том, что данный спор неподведомственен арбитражному суду, и прекратил производство по делу в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Рассмотрев кассационную жалобу, Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел оснований для отмены постановления апелляционного суда.
Статьей 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определено, что арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1). Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке (далее - индивидуальные предприниматели), а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя (часть 2).
В силу статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц.
В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.
Из пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
Таким образом, к компетенции арбитражных судов относится рассмотрение в порядке административного судопроизводства возникающих из административных и иных публичных правоотношений экономических споров, связанных с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Под ненормативным правовым актом понимается документ уполномоченного субъекта, адресованный определенному лицу или группе лиц, содержащий обязательные предписания, распоряжения, требования, и направленный на установление, изменение или прекращение правовых отношений. Арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
Согласно статьям 1 – 4 Жилищного кодекса Российской Федерации правоотношения, связанные с собственностью на жилые помещения, пользованием ими, отнесением помещений к числу жилых помещений и исключением их из жилищного фонда, учетом жилищного фонда, контролем за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства, регулируются жилищным законодательством и относятся к жилищным правоотношениям.
Статьей 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон об организации местного самоуправления) установлено, что органы местного самоуправления – это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения; муниципальным правовым актом является решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.
В соответствии со статьей 7 Закона об организации местного самоуправления по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1). Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 3).
На основании части 1 статьи 34 Закона об организации местного самоуправления структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Положением о признании помещения непригодным для проживания установлено, что признание помещения жилым помещением, пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции осуществляется межведомственной комиссией (далее – комиссия), создаваемой в этих целях. Орган местного самоуправления создает в установленном им порядке комиссию для оценки жилых помещений муниципального жилищного фонда. В состав комиссии включаются представители этого органа местного самоуправления. Председателем комиссии назначается должностное лицо указанного органа местного самоуправления. В состав комиссии включаются также представители органов, уполномоченных на проведение государственного контроля и надзора в сферах санитарно-эпидемиологической, пожарной, промышленной, экологической и иной безопасности, защиты прав потребителей и благополучия человека, на проведение инвентаризации и регистрации объектов недвижимости, находящихся в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, в необходимых случаях органов архитектуры, градостроительства и соответствующих организаций (пункт 7). Комиссия на основании заявления собственника помещения или заявления гражданина (нанимателя) либо на основании заключения органов, уполномоченных на проведение государственного контроля и надзора, по вопросам, отнесенным к их компетенции, проводит оценку соответствия помещения установленным в данном положении требованиям и признает жилое помещение пригодным (непригодным) для проживания, а также признает многоквартирный дом аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (пункт 42). Процедура проведения оценки соответствия помещения установленным в настоящем положении требованиям включает: прием и рассмотрение заявления и прилагаемых к нему обосновывающих документов; определение перечня дополнительных документов (заключения соответствующих органов государственного контроля и надзора, заключение проектно-изыскательской организации по результатам обследования элементов ограждающих и несущих конструкций жилого помещения, акт государственной жилищной инспекции субъекта Российской Федерации о результатах проведенных в отношении жилого помещения мероприятий по контролю), необходимых для принятия решения о признании жилого помещения соответствующим (не соответствующим) установленным в данном положении требованиям; определение состава привлекаемых экспертов проектно-изыскательских организаций исходя из причин, по которым жилое помещение может быть признано нежилым, либо для оценки возможности признания пригодным для проживания реконструированного ранее нежилого помещения; работу комиссии по оценке пригодности (непригодности) жилых помещений для постоянного проживания; составление комиссией заключения о признании жилого помещения соответствующим (не соответствующим) установленным в настоящем положении требованиям и пригодным (непригодным) для проживания и признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции; составление акта обследования помещения (в случае принятия комиссией решения о необходимости проведения обследования) и составление комиссией на основании выводов и рекомендаций, указанных в акте, заключения. При этом признание комиссией многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу может основываться только на результатах, изложенных в заключении специализированной организации, проводящей обследование; принятие соответствующим федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления решения по итогам работы комиссии; передача по одному экземпляру решения заявителю и собственнику жилого помещения (третий экземпляр остается в деле, сформированном комиссией) (пункт 44). По результатам работы комиссия принимает одно из следующих решений: о соответствии помещения требованиям, предъявляемым к жилому помещению, и его пригодности для проживания; о необходимости и возможности проведения капитального ремонта, реконструкции или перепланировки (при необходимости с технико-экономическим обоснованием) с целью приведения утраченных в процессе эксплуатации характеристик жилого помещения в соответствие с установленными в данном положении требованиями и после их завершения – о продолжении процедуры оценки; о несоответствии помещения требованиям, предъявляемым к жилому помещению, с указанием оснований, по которым помещение признается непригодным для проживания; о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу; о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим реконструкции (пункт 47). На основании полученного заключения соответствующий федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления принимает решение и издает распоряжение с указанием о дальнейшем использовании помещения, сроках отселения физических и юридических лиц в случае признания дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции или о признании необходимости проведения ремонтно-восстановительных работ (пункт 49). Решение соответствующего федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления может быть обжаловано заинтересованными лицами в судебном порядке (пункт 52).
Из пунктов 4, 5 Положения о комиссии по вопросам обследования состояния домов (жилых помещений), а также признания их непригодными для проживания, утвержденного распоряжением главы муниципального района «Койгородский» от 10.10.2006 № 406-р, следует, что вопросы, связанные с признанием жилых помещений непригодными для проживания, межведомственная комиссия вносит на рассмотрение главе муниципального района «Койгородский». При этом само по себе признание межведомственной комиссией жилого помещения непригодным для проживания правовых последствий не имеет.
Межведомственная комиссия не является уполномоченным органом исполнительной власти муниципального образования, обладающим правами по решению вопросов местного значения. Заключения данной комиссии носят рекомендательный характер, не влияют на правоотношения и не влекут каких-либо юридических последствий. Правовое значение относительно дальнейшего использования жилого помещения имеет не заключение межведомственной комиссии о признании жилого помещения непригодным для проживания граждан, а соответствующее решение органа местного самоуправления, которое может быть обжаловано заинтересованными лицами в судебном порядке. При этом правоотношения, связанные с признанием жилого помещения непригодным для проживания, не относятся к предпринимательской и иной экономической деятельности и споры по данному вопросу не могут считаться экономическими.
Как следует из материалов дела и установили суды, межведомственная комиссия вынесла заключение от 03.08.2009 № 37 о признании непригодными для проживания жилых помещений – комнат № 1 - 33, 35 в доме № 21 по улице Ползунова города Ярославля.
Оспариваемое заключение не содержит предписаний, не возлагает на заявителя каких-либо обязанностей и не является основанием для возникновения, изменения либо прекращения правоотношений, влекущих для ОАО «РЖД» правовые последствия.
Кроме того, заключение межведомственной комиссии не связано с экономической деятельностью заявителя либо иных лиц. Документы, свидетельствующие о том, что оспариваемое заключение затрагивает права и законные интересы Общества в сфере экономической деятельности, отсутствуют.
Доказательств обратного вопреки требованиям статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Общество в дело не представило.
Правовые последствия имеет принятое по результатам рассмотрения указанного документа соответствующее решение органа местного самоуправления, которое может быть обжаловано в судебном порядке.
Следовательно, апелляционный суд сделал правильный вывод о том, что заключение межведомственной комиссии от 03.08.2009 № 37 не может рассматриваться в качестве ненормативного правового акта, затрагивающего права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности, и подлежащего обжалованию в соответствии со статьями 29, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
