ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 10 декабря 2009 года Дело N А11-3301/2009
Резолютивная часть постановления объявлена 03 декабря 2009 года, полный текст постановления изготовлен 10 декабря 2009 года.
Первый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Соловьевой М.В.,
судей Белякова Е.Н., Вечканова А.И.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Доан С.Х.,
с участием представителей:
от истца – Рыжковой О.Ю. прокурор отдела, удостоверение № 064692 (сроком до 22.09.2012);
от 1-го ответчика – Спиридонова Е.В. по доверенности от 10.11.2009 (сроком на 1 год);
от 2-го ответчика - не явился, извещен (уведомление № 28664);
от третьего лица - не явился, извещен (уведомление № 28666),
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Петушинского района Владимирской области
на решение Арбитражного суда Владимирской области от 28.08.2009 по делу № А11-3301/2009, принятое судьей Щавлевой А.Л.,
по иску заместителя прокурора Владимирской области к администрации Петушинского района Владимирской области, обществу с ограниченной ответственностью «Альбатрос»», г. Покров, о признании недействительными размещение муниципального заказа в форме открытого конкурса на осуществление пассажирских перевозок общего пользования по лоту № 4 и муниципального контракта № 187/4 от 31.12.2008 на осуществление пассажирских перевозок, заключенного между администрацией Петушинского района и ООО «Альбатрос»;
третье лицо – индивидуальный предприниматель Ганин С.Л., г. Петушки,
УСТАНОВИЛ:
заместитель прокурора Владимирской области обратился в Арбитражный суд Владимирской области с иском к администрации Петушинского района Владимирской области, обществу с ограниченной ответственностью «Альбатрос»», г. Покров, о признании недействительными размещение муниципального заказа в форме открытого конкурса на осуществление пассажирских перевозок общего пользования по лоту № 4 и муниципального контракта № 187/4 от 31.12.2008 на осуществление пассажирских перевозок, заключенного между администрацией Петушинского района и ООО «Альбатрос».
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен индивидуальный предприниматель Ганин С.Л., г. Петушки.
Решением Арбитражного суда Владимирской области от 28.08.2009 размещение муниципального заказа в форме открытого конкурса на осуществление пассажирских перевозок общего пользования в Петушинском районе на 2009-2011 годы по лоту № 4 и муниципальный контракт № 187/4 от 31.12.2008 на осуществление пассажирских перевозок, заключенный между администрацией Петушинского района и ООО «Альбатрос», признаны недействительными. С ООО «Альбатрос» взыскано в доход федерального бюджета 2000 руб. государственной пошлины.
Не согласившись с принятым по делу решением, администрация Петушинского района обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой в которой просит решение суда отменить на основании пунктов 3, 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела; нарушением и неправильным применением норм материального и процессуального права.
В обоснование доводов заявитель указывает, что при проведении конкурса администрация Петушинского района руководствовалась Законом Владимирской области от 06.04.2004 № 18-ОЗ «Об основах организации перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории Владимирской области», постановлением губернатора Владимирской области от 06.03.2006 № 158 «О порядке привлечения транспортных средств перевозчиков к пассажирским перевозкам автомобильным транспортом общего пользования по регулярным (постоянным) городским и пригородным внутримуниципальным маршрутам на территории Владимирской области». Закон Владимирской области и постановление губернатора Владимирской области не оспорены и не признаны недействительными судом.
По мнению заявителя, администрация Петушинского района при проведении конкурса не заказывала услугу – пассажирские перевозки за счет средств районного бюджета, а осуществляла выбор перевозчика на конкурсной основе. Условия конкурса были отражены в информационной карте, в том числе источник финансирования и порядок возмещения, где администрация Петушинского района возмещает только убытки, которые подтверждены соответствующими документами. При отсутствии документов, подтверждающих убытки и невыполнение в полном объеме муниципального заказа, возмещение не производится за счет средств местного бюджета.
Учитывая, что администрация Петушинского района не заказывала услугу, убытки не являются ценой за услуги, применение судом статьи 449 Гражданского кодекса Российской Федерации и распоряжения Правительства РФ № 236-р от 27.02.2008 является неправомерным.
Указывает, что принятое решение противоречит имеющейся судебной практике.
Истец представил отзыв на апелляционную жалобу от 20.10.2009, в котором просит суд оставить жалобу без удовлетворения, поскольку считает решение суда законным и обоснованным, вынесенным с соблюдением норм действующего законодательства.
ООО «Альбатрос», ИП Ганин С.Л., надлежащим образом извещенные о месте и времени судебного разбирательства, в заседание суда не явились, отзывы не представили.
В порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд рассматривает жалобу в отсутствие неявившихся сторон, по имеющимся материалам дела.
Законность и обоснованность принятого по делу решения проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Повторно рассмотрев дело, проверив доводы заявителя апелляционной жалобы, отзыва, суд апелляционной инстанции находит жалобу подлежащей удовлетворению исходя из следующего.
Как следует из материалов дела, постановлением главы Петушинского района Владимирской области от 17.11.2008 № 1935 утверждена конкурсная документация по проведению открытого конкурса на право заключения муниципального контракта на осуществление пассажирских перевозок транспортом общего пользования в Петушинском районе на 2009 -2011годы (три лота).
Постановлением главы Петушинского районы от 01.12.2008 № 2014 внесены изменения в постановление № 1935, согласно которым конкурсная документация дополнена лотом № 4 и лотом № 5.
Предметом муниципального контракта по лоту № 4 является осуществление пассажирских перевозок транспортом общего пользования по маршрутам г. Петушки – д. Костино (22 рейса в сутки) и г. Петушки – д. Воспушка (6 рейсов в сутки).
В конкурсе приняли участие ООО «Альбатрос», ИП «Мосягин», ИП Ганин С.Л. Рассмотрение заявок, поступивших на конкурс, состоялось 24.12.2008.
В соответствии с протоколом рассмотрения заявок на участие в открытом конкурсе от 26.12.2008 № 21.3-К.08 комиссия приняла решение о соответствии заявки ООО «Альбатрос» требованиям и условиям конкурсной документации и признало его победителем конкурса по лотам 1, 2, 3, 4.
31.12.2008 между администрацией Петушинского района (заказчиком) и ООО «Альбатрос» (перевозчик) заключен муниципальный контракт № 187/4 на осуществление пассажирских перевозок по лоту № 4, согласно которому перевозчик обязуется осуществить пассажирские перевозки транспортом общего пользования на территории муниципального образования «Петушинский район» по маршрутам: г. Петушки – д. Костино и г. Петушки – д. Воспушка в период с 01.01.2009 по 31.12.2011.
Пунктом 1.2. договора предусмотрена компенсация администрацией возможных убытков перевозчика на 2009 год в пределах 300 тысяч рублей. Финансирование на 2010-2011годы будет определяться дополнительным соглашением.
По правилам статьи 449 ГК РФ торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица. Признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги.
Таким образом, истцу следует доказать факт нарушения законодательства, действовавшего в период проведения открытого конкурса, а также нарушение защищаемого права или интереса.
Суд, руководствуясь статьей 10 Закона № 94-ФЗ и распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.02.2008 N 236-р, которым утвержден Перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона пришел к выводу о нарушении администрацией формы размещения заказа, что повлекло признание результатов открытого конкурса и заключенного по его итогам муниципального контракта недействительными.
Вывод суда о нарушении формы проведения торгов нельзя признать правомерным в силу следующего.
В соответствии с частью 4 статьи 10 Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее Закон № 94-ФЗ) размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, которые соответственно производятся, выполняются, оказываются не по конкретным заявкам заказчика, уполномоченного органа, для которых есть функционирующий рынок и сравнивать которые можно только по их ценам, осуществляется путем проведения аукциона. Перечни товаров, работ, услуг, размещение заказов соответственно на поставки, выполнение, оказание которых осуществляются путем проведения аукциона, устанавливаются Правительством Российской Федерации. В случае, если товары, работы, услуги включены в указанные перечни, размещение заказов на поставки таких товаров, выполнение таких работ, оказание таких услуг для государственных или муниципальных нужд путем проведения конкурса не допускается.
В период проведения конкурса действовало распоряжение Правительства РФ от 27.02.2008 №236-р, которым утвержден перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона. Данный перечень содержит указание на «услуги сухопутного транспорта».
Вместе с тем из анализа конкурсной документации следует, что предметом торгов являлся выбор перевозчика для заключения муниципального контракта на право осуществлять деятельность по осуществлению пассажирских перевозок транспортом общего пользования в Петушинском районе по маршрутам, определенным в лоте № 4.
Выбор перевозчика для осуществления пассажирских перевозок регламентирован Законом Владимирской области от 06.04.2004 № 18-ОЗ (редакция от 10.04.2006) «Об основах организации перевозки пассажиров транспортом общего пользования на территории Владимирской области» (далее - Закон №18-ОЗ) и постановлением губернатора Владимирской области от 06.03.2006 №158 «О порядке привлечения транспортных средств перевозчиков к пассажирским перевозкам автомобильным транспортом общего пользования по регулярным (постоянным) городским и пригородным внутримуниципальным маршрутам на территории Владимирской области» (далее – постановление №158), которым утверждено «Типовое положение о конкурсе на право заключения договора на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом на регулярных (постоянных) городских и пригородных внутримуниципальных маршрутах на территории Владимирской области».
Федеральным законом от 10.12.1995 (редакция от 30.12.2008) «О безопасности дорожного движения» предусмотрены основные направления обеспечения безопасности дорожного движения (статья 5). В силу ч.4 статьи 6 названного закона органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения. Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения являются расходными обязательствами муниципальных образований.
Указанная норма права корреспондируется с положениями статьи 6 Закона №18-ОЗ, в соответствии с которой перевозка пассажиров транспортом общего пользования по областному или муниципальному заказу организуется с обязательным предоставлением льгот по проезду отдельным категориям граждан в соответствии с действующим законодательством и в пределах средств, предусмотренных в соответствующих бюджетах на компенсацию расходов, понесенных перевозчиком. Размещение областного и муниципального заказов на пассажирские перевозки транспортом общего пользования производится заказчиком на конкурсной основе с последующим заключением договоров.
Методика расчета потерь в доходах перевозчика определяется для каждого вида пассажирских перевозок и утверждается губернатором области.
Расписание движения транспорта, работающего по областному или муниципальному заказу, а также выполняющего недотируемые перевозки и перевозки маршрутными такси, и изменения в него утверждаются соответственно администрацией области или органами местного самоуправления в пределах их компетенции. На каждом маршруте должно предусматриваться право льготного проезда отдельным категориям граждан в соответствии с законодательством.
Фактом, удостоверяющим возникновение прав и обязанностей пассажира и перевозчика по договору перевозки, в соответствии с действующим законодательством является билет. Пассажирам при предъявлении ими документов, удостоверяющих право бесплатного проезда, выдается нулевой билет.
Заказчик перевозок в пределах своих полномочий в силу части 2 указанной статьи:
1) регулярно изучает потребности населения в пассажирских перевозках на основе обследования пассажиропотоков;
2) публикует в печати перечень маршрутов пассажирского транспорта, расписание движения, перечень перевозчиков, осуществляющих пассажирские перевозки транспортом общего пользования, и иную информацию, необходимую потребителям транспортных услуг;
3) принимает и рассматривает жалобы и предложения пассажиров по их обслуживанию.
2.1. Заказчик перевозок - при осуществлении функций организатора перевозок:
1) разрабатывает и совершенствует систему организации и управления пассажирскими перевозками;
2) определяет потребность населения в перевозках транспортом общего пользования по областному или муниципальному заказу с предоставлением льгот по проезду, а также недотируемых перевозок и перевозок в режиме маршрутного такси исходя из имеющегося спроса;
3) в установленном порядке открывает новые маршруты, прекращает действие существующих маршрутов;
4) утверждает и согласовывает расписание движения транспортных средств;
5) организует и проводит конкурсы на осуществление перевозок пассажиров, заключает с перевозчиками договоры на пассажирские перевозки;
6) осуществляет координацию работы перевозчиков на маршрутах, участвует в организации контроля за исполнением перевозчиками законов, правил, стандартов, нормативов.
Аналогичные полномочия заказчика закреплены в пункте 2.2 муниципального контракта № 187/4, согласно которому заказчик осуществляет функции организатора перевозок.
В обязанности перевозчика, кроме выполнения в полном объеме муниципального заказа на пассажирские перевозки по маршрутам, указанным в приложении № 1, входит: организация работы в соответствии с действующим законодательством и иными правовыми актами, регламентирующими вопросы безопасности дорожного движения, технического состояния транспортных средств, медицинского обеспечения безопасности перевозок, особенности режима рабочего времени и времени отдыха водителей, обеспечения требований законодательства о защите прав потребителей, обеспечение профессиональной надежности водительского состава, обеспечение необходимых мероприятий по технике безопасности, охране окружающей среды во время проведения работ, своевременно устранять причины, вызвавшие жалобы пассажиров, принимать меры по устранению выявленных недостатков.
Пунктом 1.3 контракта определен источник финансирования - осуществление пассажирских перевозок за счет средств перевозчика. Возмещение убытков за счет средств местного бюджета.
Судом неправильно определена правовая природа договора - договор на оказание услуг перевозки, что привело к необоснованному применению закона, не подлежащему применению. В рассматриваемом случае не подлежит применению перечень, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 27.02.2008 №236-р.
Привлечение на конкурсной основе юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к организации регулярных перевозок с заключением договоров об организации таких перевозок по своей природе не является размещением заказа путем проведения конкурса на оказание услуг для государственных или муниципальных нужд за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, так как осуществляется за счет средств самих граждан. Предусмотренная возможность компенсации убытков, связанных с осуществлением перевозок с применением установленных тарифов и льгот, не однозначна размещению заказа на выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд на выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд или ином гражданско-правовом договоре.
Возможность компенсации убытков, предусмотренная контрактом, не является стоимостью (ценой) услуги перевозки.
Доводы прокурора о нарушении администрацией положений Федерального закона № 94-ФЗ подлежат отклонению как необоснованные, поскольку указанным законом не регулируются правоотношения по проведению конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршруту регулярного сообщения.
В соответствии с Законом Владимирской области №18-ОЗ конкурс на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения проводится в целях отбора перевозчиков, обеспечивающих лучшие условия перевозки пассажиров и багажа, является способом регулирования транспортного обслуживания для удовлетворения потребностей населения в безопасных и своевременных перевозках, а также способом размещения государственного (муниципального) заказа.
Из анализа вышеприведенных норм права и конкурсной документации следует, что открытый конкурс на право заключения договора на осуществление пассажирских перевозок транспортом общего пользования, в котором участвовали ООО «Альбатрос», ИП Мосягин, ИП Ганин С.Л., проводился с целью отбора перевозчиков, обеспечивающих лучшие условия перевозки, а не с целью размещения муниципального заказа. Правоотношения, возникшие в связи с участием ООО «Альбатрос» в указанном конкурсе, являются административными, а не гражданскими и регулируются законом Владимирской области №18-ОЗ.
Администрация осуществляла свою деятельность в целях реализации публичных интересов, в том числе обеспечения безопасности и своевременности транспортных перевозок на территории муниципального образования.
