ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 20 марта 2009 года Дело N А11-8493/2008
Резолютивная часть постановления объявлена 18.03.2009.
Постановление в полном объеме изготовлено 20.03.2009.
Первый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Смирновой И.А.,
судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Богдановой Т.В.,
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Побережного Михаила Михайловича
на решение Арбитражного суда Владимирской области от 11.12.2008
по делу № А11-8493/2008-К2-21/503,
принятое судьей Устиновой О.В.
по заявлению индивидуального предпринимателя Побережного Михаила Михайловича о признании незаконным действия (бездействия) администрации г. Владимира,
при участии:
от индивидуального предпринимателя Побережного Михаила Михайловича - не явились (уведомление № 22611);
от администрации г. Владимира - не явились, извещены;
от Управления архитектуры и строительства администрации г. Владимира - не явились (уведомление № 22612);
от Государственного образовательного учреждения высшего и профессионального образования «Владимирский государственный университет» - не явились (уведомление № 22613),
и установил:
индивидуальный предприниматель Побережный Михаил Михайлович (далее – Предприниматель, Побережный М.М.) обратился в Арбитражный суд Владимирской области с заявлением о признании незаконным действия администрации г. Владимира (далее – администрация), выразившегося в отказе заключить с ним договор купли-продажи земельного участка площадью 845 кв.м с кадастровым номером 33:22:11100:12, расположенного по адресу: Владимирская область, г. Владимир, проспект Строителей, д.7-д, и обязании администрации в двухнедельный срок подготовить проект договора купли-продажи указанного земельного участка и направить его в адрес Предпринимателя.
Решением от 11.12.2008 Арбитражный суд Владимирской области отказал Предпринимателю в удовлетворении требований. При этом, отклонив ходатайство Предпринимателя об уточнении требований, суд пришел к выводу, что письмо администрации от 15.07.2008 не содержит отказ в продаже Побережному М.М. испрашиваемого земельного участка, поскольку в нем отсутствует ссылка на какое-либо из оснований, предусмотренных в статье 28 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», а сообщается о рассмотрении вопроса об отчуждении земельного участка после утверждения проекта застройки (корректировки) территории Владимирского государственного университета.
Предприниматель не согласился с решением арбитражного суда первой инстанции и обратился в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с неправильным применением норм процессуального права, несоответствием выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, и принять новый судебный акт.
Лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили.
Предприниматель, администрация и Управление архитектуры и строительства администрации г. Владимира заявили ходатайства о рассмотрении апелляционной жалобы без участия их представителей.
Администрация в отзыве на апелляционную жалобу просила в ее удовлетворении отказать, решение суда - оставить без изменения.
Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Владимирской области от 11.12.2008 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Изучив материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующее.
Побережный М.М. зарегистрирован в качестве индивидуального предпринимателя, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации от 13.02.2008 серии 33 № 001469820.
Предпринимателю принадлежат на праве собственности нежилые здания общей площадью 552,8 кв.м, номера на поэтажном плане 1-й этаж -№№ 1-9, 2-й этаж - №№ 1-5, расположенные по адресу: Владимирская область, г. Владимир, проспект Строителей, д.7-д, условный номер 33:22:00 00 00:0000:11472/1:1007д/А/2, о чем в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним 01.02.2008 сделана запись о регистрации № 33-33-01/010/2008-013 (свидетельство о государственной регистрации серии 33 АК № 350870).
Нежилое здание расположено на земельном участке площадью 845 кв.м с кадастровым номером 33:22:11100:12 (предыдущий кадастровый номер 33:22:11100:0010); разрешенное использование - содержание производственного корпуса.
08.07.2008 Побережный М.М. обратился в администрацию с заявлением о предоставлении в собственность указанного земельного участка.
По результатам рассмотрения заявления администрация письмом от 15.07.2008 № 01-01-08/4447 сообщила Предпринимателю, что в соответствии со статьей 28 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» вопрос об отчуждении испрашиваемого земельного участка будет рассмотрен после утверждения проекта застройки (корректировки) территории Владимирского государственного университета.
Посчитав действия администрации по отказу в предоставлении земельного участка в собственность противоречащими действующему законодательству и нарушающими его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, Предприниматель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Впоследствии Предприниматель заявил ходатайство об уточнении требований и просил признать незаконным бездействие администрации, выразившееся в уклонении от заключения договора купли-продажи спорного земельного участка, и обязать администрацию в двухнедельный срок подготовить проект договора купли-продажи указанного земельного участка и направить его в адрес Предпринимателя. Данное ходатайство судом не было принято.
Между тем суд апелляционной инстанции считает, что последующее заявление Предпринимателя об изменении предмета спора таковым не является, поскольку фактически заявитель лишь уточнил формулировку своих требований без изменения предмета спора.
Оценив содержание письма администрации от 15.07.2008 № 01-01-08/4447, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оно не является отказом Побережному М.М. в предоставлении в собственность за плату испрашиваемого земельного участка.
Однако данный вывод суда первой инстанции признается ошибочным.
Обращаясь в арбитражный суд, Предприниматель посчитал данный ответ администрации как отказ в заключении с ним договора купли-продажи земельного участка.
Администрация в отзыве на заявление Предпринимателя и в отзыве на апелляционную жалобу возражает по существу его требований, соответственно, подтверждает, что со стороны уполномоченного органа имел место именно отказ в предоставлении в собственность земельного участка. Кроме того, в суде первой инстанции администрация привела дополнительные доводы в обоснование невозможности предоставления Побережному М.М. земельного участка в собственность.
Ответ администрации от 15.07.2008 содержит указание на статью 28 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», предусматривающую в том числе основания отказа в приватизации земельных участков.
Таким образом, по мнению суда апелляционной инстанции, данным ответом орган местного самоуправления фактически отказал заявителю в заключении договора купли-продажи земельного участка, в связи с чем суду первой инстанции следовало рассмотреть требования по существу.
В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
В пункте 6 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 уточнено, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.
В соответствии со статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 настоящего Кодекса.
В соответствии с пунктом 1 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица, имеющие в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти земельные участки в соответствии с настоящим Кодексом.
Исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, которые установлены настоящим Кодексом, федеральными законами.
Согласно пункту 5 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации для приобретения прав на земельный участок граждане или юридические лица, указанные в настоящей статье, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, с заявлением о приобретении прав на земельный участок с приложением его кадастрового паспорта.
Вместе с тем, суд апелляционной инстанции считает, что правовые основания для удовлетворения заявления Побережного М.М. у суда отсутствуют с учетом следующего.
Согласно части 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам.
В силу части 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.
Порядок отчуждения земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в собственность физических и юридических лиц предусмотрен Федеральным законом от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».
Согласно пункту 8 статьи 28 этого Закона отчуждению в соответствии с настоящим Федеральным законом не подлежат земельные участки в составе земель, предусмотренных генеральными планами развития соответствующих территорий для использования в государственных и общественных нуждах.
Статья 28 Земельного кодекса Российской Федерации закрепляет, что не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением случаев: изъятия земельных участков из оборота; установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; резервирования земель для государственных или муниципальных нужд.
Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в своем постановлении от 24.03.2005 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» разъяснил, что суды оценивают доводы исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления о невозможности продажи спорного земельного участка в связи с его ограничением в обороте, запретом приватизации, установленным федеральным законом, либо по причине его резервирования для государственных или муниципальных нужд на основе нормативных правовых актов органов государственной власти о резервировании, использования его для других целей (государственных или публичных нужд). В частности, правомерным основанием для отказа в продаже земельного участка может служить то обстоятельство, что в соответствии с генеральным планом развития города, поселка, иного населенного пункта, утвержденным до обращения собственника недвижимости с заявлением о выкупе земельного участка, на данном земельном участке предусмотрено строительство другого объекта.
В силу статьи 4 Федерального закона от 10.05.2007 № 69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных и муниципальных нужд» признан утратившим силу абзац 7 части 8 статьи 28 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», согласно которому не подлежали отчуждению земельные участки, предусмотренные генеральными планами развития соответствующих территорий для использования в государственных и общественных интересах, в том числе земель общего пользования. Одновременно статья 28 дополнена абзацем следующего содержания: «Отчуждению в соответствии с настоящим Федеральным законом не подлежат земельные участки, находящиеся в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд».
Проанализировав нормы федеральных законов, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что имеющиеся в законах нормы, служащие основанием для отказа в приватизации земельных участков, зарезервированных для государственных и муниципальных нужд, и земельных участков, предусмотренных генеральными планами соответствующих территорий для использования в государственных и общественных интересах, идентичны по смыслу.
Генеральный план города Владимира, утвержденный решением Совета народных депутатов города Владимира от 19.12.2007 № 306, предусматривает, что квартал, ограниченный улицами Мира, Студенческой, Горького, Белоконской, проспектом Строителей, в границах которого расположен спорный земельный участок, относится к жилой зоне и подлежит застройке многоэтажными жилыми зданиями, учебными заведениями, на участке должны быть размещены территории общего пользования, в том числе занятые зелеными насаждениями (парковая зона), проездами, инженерными коммуникациями.
В частях 1 и 2 статьи 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации, введенной в действие Федеральным законом от 10.05.2007 № 69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, в части установления порядка резервирования земель для государственных и муниципальных нужд» предусмотрено, что резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях, предусмотренных статьей 49 настоящего Кодекса, а земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, также в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов. Резервирование земель допускается в зонах планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, а также в пределах иных необходимых в соответствии с федеральными законами для обеспечения государственных или муниципальных нужд территорий.
В силу части 4 статьи 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд определяется Правительством Российской Федерации.
В рассматриваемом случае на момент отказа администрацией в предоставлении Побережному М.М. в собственность спорного земельного участка порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд Правительством Российской Федерации не был определен.
В этой связи в переходный период (когда закон принят, а порядка резервирования нет) утвержденный в установленном законом порядке генеральный план, являющийся в силу статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации документом территориального планирования и предусматривающий строительство других объектов на спорном земельном участке, может считаться достаточным основанием для отказа в предоставлении участка в собственность.
На испрашиваемом Предпринимателем земельном участке предусмотрено строительство многоэтажных жилых домов, в связи с чем указанный земельный участок не может быть предоставлен в собственность ввиду его предназначения для муниципальных нужд.
Принимая во внимание вышеизложенное, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что отказ в передаче в собственность земельного участка принят уполномоченным органом, соответствует Земельному кодексу Российской Федерации и Федеральному закону от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».
При отсутствии совокупности условий, предусмотренных статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания незаконным действия органа местного самоуправления, требование Предпринимателя удовлетворению не подлежит.
Учитывая правильность общего вывода суда первой инстанции и внесенные в мотивировочную часть судебного акта дополнения, суд апелляционной инстанции считает, что предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене или изменению решения суда первой инстанции в данном случае отсутствуют.
Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом не установлено.
