ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 04 мая 2009 года Дело N А39-4468/2008
Резолютивная часть постановления объявлена 29.04.2009.
Постановление в полном объеме изготовлено 04.05.2009.
Первый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Смирновой И.А.,
судей Захаровой Т.А., Урлекова В.Н.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бугровой С.Н.,
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу закрытого акционерного общества «Энергия»
на решение Арбитражного суда Республики Мордовия от 24.02.2009
по делу № А39-4468/2008,
принятое судьей Никишиной Т.Л.
по заявлению закрытого акционерного общества «Энергия»
о признании недействительными приказа Управления по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Мордовия от 29.08.2008 № 502 об утверждении заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы от 19.08.2008 № 25 и заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы от 19.08.2008 № 25 в части замечаний по пунктам 1, 3, 6, 8 и рекомендаций и предложений по пунктам 1, 2, 5, 7,
при участии:
от закрытого акционерного общества «Энергия» – Григорьева Д.И., директора, Седова С.В. по доверенности от 10.11.2008;
от Управления по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Мордовия – Стрижковой Т.В. по доверенности от 28.04.2009 № 1830-09, Титовой Г.В. по доверенности от 28.04.2009 № 1831-09, Костькиной Т.В. по доверенности от 19.01.2009 № 231-09,
и установил:
закрытое акционерное общество «Энергия» (далее – Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Мордовия с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительными приказа Управления по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Мордовия (далее - Управление) от 29.08.2008 № 502 об утверждении заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы материалов обоснования намечаемой деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов Общества и заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы материалов обоснования намечаемой деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов Общества от 19.08.2008 № 25 в части замечаний по пунктам 1, 3, 6, 8 и рекомендаций и предложений по пунктам 1, 2, 5, 7.
Решением от 24.02.2009 Арбитражный суд Республики Мордовия отказал Обществу в удовлетворении требований. При этом суд пришел к выводу, что обжалуемые ненормативные акты соответствуют действующему законодательству и не нарушают права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Общество не согласилось с решением суда первой инстанции и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с нарушением норм материального права.
Доводы заявителя подробно изложены в апелляционной жалобе и сводятся к тому, что заключение комиссии государственной экологической экспертизы в оспариваемой части не соответствует требованиям статьи 18 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», а потому его утверждение приказом Управления от 29.08.2008 является неправомерным.
Представители Общества в судебном заседании поддержали доводы апелляционной жалобы, уточнив ее.
Управление в отзыве на апелляционную жалобу и его представители в судебном заседании просили решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.
Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Республики Мордовия от 24.02.2009 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Изучив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого решения.
Как установлено судом первой инстанции, Общество осуществляет деятельность по обращению с опасными отходами.
В связи с окончанием срока действия лицензии и планируя осуществлять деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, Общество в целях получения соответствующей лицензии 04.07.2008 направило в Управление материалы обоснования намечаемой деятельности.
19.08.2008 экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, образованной в соответствии с приказом Управления от 24.07.2008 № 423, было составлено заключение № 25 материалов обоснования намечаемой деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов Общества, согласно которому материалы обоснования намечаемой деятельности Общества по объему и содержанию не в полной мере соответствуют требованиям законодательных актов Российской Федерации и нормативных документов по вопросам охраны окружающей среды и обращения с опасными отходами; указанные материалы должны быть доработаны с учетом замечаний, рекомендаций и предложений, изложенных в данном заключении, и представлены на повторную государственную экологическую экспертизу.
29.08.2008 Управление приказом № 502 утвердило указанное заключение комиссии государственной экологической экспертизы.
Посчитав приказ от 29.08.2008 № 502 и частично заключение от 19.08.2008 № 25 противоречащими требованиям действующего законодательства и нарушающими его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
22.11.2004 приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору № 224 утверждено Положение об Управлении по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Мордовия.
Пунктом 7.13 указанного Положения предусмотрено, что Управление организует и проводит в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации, государственную экологическую экспертизу, а также осуществляет контроль за выполнением требований, содержащихся в заключениях экологической экспертизы.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ (далее - Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ) «Об экологической экспертизе» под экологической экспертизой понимается установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.
В силу статей 11, 12 данного Федерального закона (в редакции, действовавшей на момент обращения Общества в Управление и составления заключения) объектами государственной экологической экспертизы федерального и регионального уровня являются материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, которая может оказать воздействие на окружающую среду, если их выдача относится в соответствии с законодательством Российской Федерации к компетенции федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Пунктом 7 статьи 14 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ предусмотрено, что результатом проведения государственной экологической экспертизы является заключение государственной экологической экспертизы, отвечающее требованиям статьи 18 настоящего Федерального закона.
Согласно пункту 1 статьи 18 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ заключение государственной экологической экспертизы представляет собой документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Общество настаивает на несоответствии заключения государственной экологической экспертизы от 19.08.2008 № 25 в оспариваемой части требованиям статьи 18 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ ввиду необоснованности содержащихся в нем выводов.
При обращении с заявлением в арбитражный суд первой инстанции Общество оспаривало заключение государственной экологической экспертизы в части замечаний по пунктам 1, 3, 6, 8 и рекомендаций и предложений по пунктам 1, 2, 5, 7. В апелляционной жалобе Общество также подтвердило свои доводы относительно оспариваемой части заключения.
Вместе с тем в судебном заседании суда апелляционной инстанции директор Общества согласился с заключением государственной экологической экспертизы и, соответственно, с решением суда в части обоснованности замечания по пункту 8, а также в части рекомендаций и предложений по пунктам 1, 2 (протокол судебного заседания от 29.04.2009).
Таким образом, Общество фактически не согласно с заключением государственной экологической экспертизы только в части замечаний по пунктам 1, 3, 6 и рекомендаций и предложений по пунктам 5, 7.
В пунктах 1, 3 замечаний оспариваемого заключения указано, что термодемеркуризационная установка УРЛ-2м в Обществе не работает в соответствии с техническими характеристиками установки УРЛ-2м (остаточное содержание ртути в отходящих газах (0,00474 мг/м ; 0,0017304 мг/м ) превышает нормируемый показатель (0,0003 мг/м ) соответственно в 15,8 и 5,8 раза); не учтен отход, содержащий ртуть (фильтр, загрязненный ртутью).
Согласно федеральному классификационному каталогу отходов ртуть является отходом 1 класса опасности.
Пунктом 14.3 Санитарных правил при работе с ртутью, ее соединениями и приборами с ртутным заполнением (СП 4607-88), утвержденных главным государственным санитарным врачом СССР 04.04.1988, предусмотрено, что очистка загрязненного парами ртути и аэрозолем ее соединений воздуха и условия выброса его в атмосферу должны обеспечить соблюдение предельно допустимой концентрации паров аэрозолей ее неорганических соединений в атмосферном воздухе населенных пунктов (0,0003 мг/м.куб.).
В соответствии с Техническим описанием (раздел 3) термодемеркуризационная установка предназначена для обеспечения качественной демеркуризации материалов и высокоэффективного улавливания ртути, испаряющейся в процессе демеркуризации ламп и материалов; содержание ртути в выхлопных газах не должно превышать ПДК ртути для атмосферного воздуха жилых районов, которое составляет 0,0003 мг/м.куб.
Следовательно, требования к остаточному содержанию ртути в отходящих газах - 0,0003 мг/м.куб., указанные в Техническом описании к термодемеркуризационной установке УРЛ-2м, являются требованиями СП 4607-88, а значит, не могут быть изменены и противоречить нормативным документам при работе с ртутью.
Кроме того, показатель остаточного содержания ртути подтвержден санитарно-эпидемиологическим заключением Главного центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора Минобороны России от 25.01.2008 № 77.МО.01.361.П.003228.01.08.
Между тем из протоколов замеров, выполненных филиалом Федерального государственного учреждения «Центр лабораторного анализа и технических измерений по Республике Мордовия» ФГУ «Центр лабораторного анализа и технических измерений по Приволжскому федеральному округу», от 24.06.2008 № 65 и от 31.07.2008 № 95 усматривается, что остаточное содержание ртути превышает ПДК ртути (0,0003 мг/м ) соответственно в 15,8 раза и в 5,8 раза.
При этом выполнение требований к остаточному содержанию ртути напрямую зависит от установки очистного оборудования (фильтра типа ФН-300), установка данного оборудования является обязательной в силу рекомендаций разработчика Технического описания (пункты 5.5.11 и 5.6.5).
Вакуумная термодемеркуризационная установка УРЛ-2м (с учетом Технического описания к ней) прошла сертификационные испытания на предмет соответствия требованиям нормативных документов, о чем в материалах дела имеется сертификат соответствия № РОСС RU.МН04.В00070
Следовательно, ссылку Общества на изменения к Техническому описанию от 08.01.2008, согласно которым термодемеркуризационная установка может использоваться без фильтра, суд апелляционной инстанции не принимает, поскольку указанные изменения утверждены без прохождения соответствующей процедуры и противоречат требованиям Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ.
Из пункта 6 замечаний оспариваемого заключения следует, что передача отходов, содержащих ртуть (ступа конденсатная ртутьсодержащая), планируется обществом с ограниченной ответственностью «Мерком» (далее - ООО «Мерком») с вывозом отходов автотранспортом ООО «Мерком» при отсутствии у указанного лица федеральной лицензии на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.
Судом первой инстанции установлено, что Общество заключило договор на утилизацию и обезвреживание ртутьсодержащих отходов с ООО «Мерком», которое имеет лицензию № 50М04/0038/Л, выданную на осуществление деятельности по обращению с опасными отходами территориальным органом федерального органа исполнительной власти.
В соответствии с пунктом 3 статьи 4 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» собственник опасных отходов вправе отчуждать опасные отходы в собственность другому лицу, передавать ему, оставаясь собственником, право владения, пользования или распоряжения опасными отходами, если у этого лица имеется лицензия на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению опасных отходов.
Согласно положениям пункта 2 статьи 7 Федерального закона от 09.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», пункта 3 постановления Правительства Российской Федерации от 26.01.2006 № 45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» деятельность, лицензия на осуществление которой предоставлена лицензирующим органом одного субъекта Российской Федерации, может осуществляться на территориях других субъектов Российской Федерации при условии предварительного уведомления в письменной форме лицензиатом лицензирующих органов этих субъектов Российской Федерации о намерении осуществлять лицензируемой вид деятельности на их территориях.
Между тем доказательств уведомления ООО «Мерком» лицензирующего органа субъекта Российской Федерации о своих намерениях осуществления деятельности на территории Республики Мордовия не представлено.
Кроме того, суд отмечает, что в соответствии с подпунктом 74 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 09.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» лицензированию подлежит деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению опасных отходов. Лицензия ООО «Мерком» не соответствовала требованиям данного закона.
В пункте 5 рекомендаций и предложений заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы Обществу предложено представить накладные на сдачу ртутьсодержащих отходов (ступа конденсатная ртутьсодержащая) за 2007 и 2008 годы, а пунктом 7 - рекомендовано оформить новый приказ о назначении лиц, ответственных за осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов с включением в приказ всех лиц, имеющих свидетельства на право работы с опасными отходами.
Право запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, относящимся к сфере деятельности Управления, в данном случае дополнительной информации, необходимой для оценки допустимости воздействия намечаемой деятельности на окружающую природную среду, предоставлено Управлению в частности пунктом 8.1 Положения об Управлении по технологическому и экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Республике Мордовия, утвержденного приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 22.11.2004 № 224.
Как правомерно отметил суд первой инстанции, определение объема достаточности представленных для проведения экспертизы документов, а также их оценка относятся к компетенции экспертной комиссии.
В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ экологическая экспертиза основывается на принципах достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу.
Представленные Обществом на экологическую экспертизу материалы обоснования намечаемой деятельности Общества по объему и содержанию не соответствовали в полной мере требованиям законодательных актов Российской Федерации и нормативных документов по вопросам охраны окружающей среды и обращения с опасными отходами.
Суд первой инстанции пришел к выводу, что заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы по своему содержанию отвечает признакам отрицательного заключения, возможность оспаривания которого предусмотрена пунктом 8 статьи 18 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ.
При этом суд со ссылкой на Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21.10.2008 № 626-О-О отметил, что по смыслу пункта 8 статьи 18 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ заключение государственной экологической экспертизы подлежит судебной проверке как единый документ.
Согласно пункту 4 статьи 18 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, после его утверждения федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы. Утверждение заключения, подготовленного экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, является актом, подтверждающим соответствие порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям настоящего Федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
