ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 20 июля 2010 года Дело N А43-20374/2009
Резолютивная часть постановления объявлена 14.07.2010.
Постановление в полном объеме изготовлено 20.07.2010.
Первый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Смирновой И.А.,
судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Хоревым О.А.,
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу государственного учреждения Центра занятости населения Кстовского района Нижегородской области
на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 12.01.2010
по делу № А43-20374/2009,
принятое судьей Мустафаевым Г.И.
по заявлению государственного учреждения Центра занятости населения Кстовского района Нижегородской области
о признании частично недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Нижегородской области от 14.05.2009 № 32-02-01-04/2395,
при участии:
от государственного учреждения Центра занятости населения Кстовского района Нижегородской области - Аверкиева А.Н. по доверенности от 12.07.2010 № 1;
от Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Нижегородской области - Лютина А.В. по доверенности от 11.01.2010 № 32-14-14-04/5 (участвовал в судебном заседании 13.07.2010);
от Управления государственной службы занятости населения Нижегородской области - Аверкиева А.Н. по доверенности от 12.07.2010 № 11, Орешкова И.В. по доверенности от 13.07.2010 № 17,
и установил:
государственное учреждение Центр занятости населения Кстовского района Нижегородской области (далее – Учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Нижегородской области (далее - Управление Росфиннадзора) от 14.05.2009 № 32-02-01-04/2395 в части нецелевого использования средств федерального бюджета на сумму 75 030 руб.
В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, выступает Управление государственной службы занятости населения Нижегородской области.
Решением от 12.01.2010 Арбитражный суд Нижегородской области отказал Учреждению в удовлетворении требования.
Учреждение не согласилось с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт.
По мнению заявителя апелляционной жалобы, оспариваемое представление противоречит статье 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации и нарушает его законные интересы в сфере хозяйственной деятельности, поскольку все бюджетные средства были использованы на цели, соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, каких-либо нарушений со стороны Учреждения допущено не было.
Как считает Учреждение, суд ошибочно применил к спорным правоотношениям нормы Административного регламента государственной услуги по социальной адаптации безработных граждан на рынке труда, утвержденного приказом Минздравсоцразвития Российской Федерации от 07.06.2007 № 400, который, по его мнению, регулирует отношения между получателем государственной услуги – безработными гражданами и государственной службой занятости населения. Нормативно-правовым актом, устанавливающим виды платных услуг (виды расходов), на которые Учреждение могло истратить денежные средства в рамках мероприятий по социальной адаптации, является Положение о порядке финансирования мероприятий по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан, утвержденное приказом Минздравсоцразвития Российской Федерации от 29.06.2005 № 485, которое судом применено не было.
В апелляционной жалобе Учреждение также указало на то, что решение суда основано на толковании рекомендательного письма Министерства финансов Российской Федерации от 14.04.2006 № 02-14-10/880, которое не является нормативно-правовым актом и противоречит вышеназванному Положению.
Представитель Учреждения в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.
Представитель Управления Росфиннадзора в судебном заседании 13.07.2010, в отзыве на апелляционную жалобу и дополнении к нему просил в ее удовлетворении отказать, решение суда первой инстанции – оставить без изменения.
Представители Управления государственной службы занятости населения Нижегородской области в судебном заседании поддержали позицию заявителя, просили решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.
В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 13.07.2010 объявлялся перерыв до 14 час. 15 мин. 14.07.2010.
Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Нижегородской области от 12.01.2010 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Изучив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции установил следующее.
Из материалов дела усматривается, что в период с 31.03.2009 по 22.04.2009 Управлением Росфиннадзора проведена проверка использования заявителем субвенций, выделенных из федерального бюджета на осуществление полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения за 2008 год.
По результатам проверки Управлением Росфиннадзора составлен акт проверки от 22.04.2009 и вынесено представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 14.05.2009 № 32-02-01-04/2395, в том числе в части нецелевого использования Учреждением субвенций в сумме 75 030 руб.
Основанием для вынесения представления в указанной части послужили выводы Управления Росфиннадзора о нарушении Учреждением статей 38, 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 24.08.2007 № 74н, Распределения расходования средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в области содействия занятости населения по разделу 11 «Межбюджетные трансферты» подразделу 02 «Фонды компенсаций» по статьям и подстатьям экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации, их отнесение по видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, вводимого с 1 января 2007 года, утвержденного заместителем руководителя Федеральной службы по труду и занятости и согласованного директором Департамента бюджетной политики Министерства финансов Российской Федерации, доведенного письмом от 04.04.2007 № 1707-ТЗ.
Учреждение не согласилось с вынесенным представлением Управления Росфиннадзора в части нецелевого использования средств федерального бюджета на сумму 75 030 руб. и обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
В суде первой инстанции и судебном заседании суда апелляционной инстанции представителем Управления Росфиннадзора последовательно указывалось на неподведомственность спора арбитражному суду, поскольку оспариваемое представление не носит властно-распорядительного характера и не влечет для Учреждения каких-либо правовых последствий.
Оценив данный довод, суд первой инстанции не согласился с ним по следующим основаниям.
В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Из указанной нормы, а также положений главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что ненормативный правовой акт - это принятый компетентным органом в результате реализации им своих властных полномочий акт (независимо от формы выражения), который адресован конкретному лицу, содержит обязательные для этого лица правила поведения и влечет для него правовые последствия.
В соответствии со статьей 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов, то есть контроль за целевым использованием бюджетных средств.
Нецелевым использованием бюджетных средств считается направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения (статья 289 Кодекса).
Согласно пункту 2 статьи 284 Кодекса руководители федеральных органов исполнительной власти и ее территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 Кодекса (к числу которых отнесено нецелевое использование бюджетных средств) вправе в числе прочего вынести руководителям получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств.
В подпункте 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 № 278, определено, что в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.
Судом первой инстанции установлено и из материалов дела следует, что Управление Росфиннадзора в рамках реализуемых им полномочий в качестве применения мер принуждения за нарушение Учреждением бюджетного законодательства вынесло представление. Данный документ адресован руководителю Учреждения; носит властно-распорядительный характер, поскольку содержит не только информацию о нецелевом использовании средств федерального бюджета, но и возлагает на адресата обязанность принять меры к устранению причин и условий совершения нарушений и недопущению впредь выявленных в ходе проверки нарушений требований нормативных и правовых актов, рассмотреть вопрос о привлечении к ответственности виновных лиц, сообщить о принятых мерах в установленный срок.
В данном случае, как обоснованно отметил суд первой инстанции, представление является не процедурным документом, на основании которого Управление Росфиннадзора может принимать дополнительные решения, а окончательным, принятым по результатам проверки расходования средств федерального бюджета.
Таким образом, Арбитражный суд Нижегородской области сделал правильный вывод о том, что оспариваемое представление носит характер ненормативного правового акта, и правомерно рассмотрел спор по существу.
Между тем суд апелляционной инстанции считает решение суда подлежащим отмене по следующим основаниям.
С учетом положений части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов обязан осуществить проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и установить их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, установить наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также установить, нарушают ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Из положений статей 38 и 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования, получатель бюджетных средств обеспечивает целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.
Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств, либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
Согласно статье 289 Кодекса нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.
Каждая из статей расходов, являющихся структурным подразделением сметы, имеет предметно-целевое назначение, определяемое экономической классификацией расходов бюджетов. Статьи расходов имеют строго обязательный характер и произвольному изменению не подлежат. Данное правило вытекает из требований сметно-бюджетной дисциплины, определяемой бюджетным законодательством.
Исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции установил, что Управление государственной службы занятости населения Нижегородской области в соответствии со своими полномочиями в 2008 году утвердило порядок расходования средств федерального бюджета, выделенных на мероприятия по социальной адаптации безработных граждан, согласно которому Учреждению на основании реестров финансирования, в том числе дополнительного, № 5029 и № 5947 распределены бюджетные средства в общей сумме 75 030 руб. по наименованию расхода «Социальная адаптация безработных граждан на рынке труда» по коду КОСГУ 226 «Прочие работы, услуги».
В 2008 году Учреждением заключены договоры на приобретение оборудования в соответствии с технологиями мероприятий по социальной адаптации безработных граждан на рынке труда от 26.09.2008 № 282 и от 25.11.2008 № 328, согласно которым контрагенты (закрытое акционерное общество «ЭксперТ» и общество с ограниченной ответственностью «АТ-КОМ») приобрели и передали Учреждению для использования в реализации мероприятия по социальной адаптации безработных граждан в соответствии с имеющимися технологиями имущество: системный блок, программное обеспечение, ноутбук, проектор, экран на треноге, аккумуляторы, зарядное устройство и звуковые колонки на общую сумму 75 030 руб.
Оплата и получение Учреждением указанного имущества подтверждается указанными договорами, спецификациями к ним, платежными поручениями, счет-фактурами и сторонами не оспаривается.
Используя денежные средства, выделенные по коду КОСГУ 226, Уреждение руководствовалось подпунктом «б» пункта 4.6 Положения о порядке финансирования мероприятий по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан, утвержденного приказом Минздравсоцразвития Российской Федерации от 29.07.2005 № 485 (в редакции от 04.09.2006 № 624) и разъяснениями Федеральной службы по труду и занятости от 04.04.2007 № 1707-ТЗ.
Как следует из письма от 04.04.2007 № 1707-ТЗ, введенного в действие с 01.01.2007, Федеральная служба по труду и занятости направила для руководства в работе согласованное с Департаментом бюджетной политики Министерства финансов Российской Федерации «Распределение расходования средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в области содействия занятости населения по разделу 11 «Межбюджетные трансферты» подразделу 02 «Фонды компенсаций» целевой статье расходов 5190000 «Фонды компенсаций», по статьям и подстатьям экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации, их отнесение по видам расходов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, вводимое с 1 января 2007 года» по подстатье 226 «Расходы на оплату договора по организации социальной адаптации безработных граждан на рынке труда».
С 01.01.2007 государственным учреждениям было предоставлено право производить с подстатьи 226 «Прочие услуги» расходы в рамках заключенных договоров по организации социальной адаптации безработных граждан на рынке труда по приобретению оборудования в соответствии с технологиями реализации мероприятий по социальной адаптации на рынке труда (компьютеров, средств электронно-вычислительной техники, программного обеспечения, оборудования локальных и информационных сетей, в том числе Интернет, оргтехники, аудио- и видеотехники), канцелярских товаров.
Каких-либо доказательств, опровергающих использование Учреждением перечисленного выше оборудования не для целей проведения мероприятий по социальной адаптации безработных граждан на рынке труда, Управлением Росфиннадзора не представлено.
В свою очередь представители заявителя в судебном заседании пояснили, что указанное оборудование получено в ходе исполнения договоров на оказание услуг по социальной адаптации безработных граждан, установлено в специальных комнатах и используется только для организации и проведения мероприятий по социальной адаптации безработных граждан на рынке труда согласно Административному регламенту предоставления государственной услуги по социальной адаптации безработных граждан на рынке труда, утвержденному приказом Минздравсоцразвития Российской Федерации от 07.06.2007 № 400.
Указанные обстоятельства не оспариваются и Управлением Росфиннадзора.
Ссылаясь в обоснованное своей позиции на Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные приказом Минфина Российской Федерации от 24.08.2007 № 74н, Управление Росфиннадзора не учло, что Федеральной службой по труду и занятости, которая является главным распорядителем средств федерального бюджета, предусмотренных на финансирование обеспечение обязательств Российской Федерации по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан, приказом Минздравсоцразвития Российской Федерации от 29.07.2005 № 485 (пункт 4.6), предоставлена государственному учреждению в спорный период в рамках реализации программы «социальная адаптация безработных граждан на рынке труда» возможность приобретать для этих целей оборудование по виду расходов 275 (подстатья 226).
Приказ от 29.07.2005 № 485 зарегистрирован в Минюсте 20.09.2005 за № 7029 и действует по настоящее время, письмо Федеральной службы по труду и занятости от 04.04.2007 № 1707-ТЗ отменено лишь в 2009 году.
Введение же новых Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденных приказом Минфина Российской Федерации от 24.08.2007 № 74н, согласно которым расходы в области занятости населения осуществляются по другим разделам, подразделам, целевой статье и виду расходов, свидетельствует лишь об изменении номеров таких разделов и подразделов, но не об изменении сущности их применения и порядка отражения расходов.
При этих условиях у Управления Росфиннадзора отсутствовали основания для утверждения о расходовании Учреждением бюджетных средств в размере 75 030 руб. не в целях их использования.
С учетом изложенного представление Управления Росфиннадзора от 14.05.2009 № 32-02-01-04/2395 в части нецелевого использования Учреждением субвенций в сумме 75 030 руб., выделенных ему на мероприятия по социальной адаптации безработных граждан на рынке труда, не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы Учреждения.
