ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 22 декабря 2011 г. Дело № А53-24250/2010

[Вывод суда первой инстанции о наличии у прокурора полномочий на обращение в арбитражный суд с заявлением об аннулировании лицензии и вывод апелляционного суда о том, что требование об аннулировании лицензии надлежит рассматривать как следствие признания незаконными действий управления по ее выдаче, противоречат указанным выше нормам процессуального права. Выводы судов о том, что управление при выдаче лицензии не проверило соблюдение предприятием требований, установленных в Положении, сделаны при неполном выяснении обстоятельств дела, вызванном неправильным применением норм материального права]
(Извлечение)

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Калашниковой М.Г., судей Воловик Л.Н. и Черных Л.А., при участии в судебном заседании от Прокурора Ростовской области - Максименко А.В. (удостоверение № 063389), в отсутствие заинтересованного лица - Ниже-Донского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ИНН 6166057517, ОГРН 1066166040159), третьих лиц - муниципального предприятия жилищно-коммунального хозяйства г. Семикаракорска (ИНН 6132000738, ОГРН 1026101584772), администрации Семикаракорского района Ростовской области (ИНН 6132005158, ОГРН 1026101584827), Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ростовской области (ИНН 6167080043, ОГРН 1056167010008), Ростовской межрайонной природоохранной прокуратуры, извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев кассационную жалобу Ниже-Донского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на решение Арбитражного суда Ростовской области от 18.04.2011 (судья Лебедева Ю.В.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.08.2011 (судьи Захарова Л.А., Иванова Н.Н., Филимонова С.С.) по делу № А53-24250/2010, установил следующее.

Первый заместитель прокурора Ростовской области (далее - прокурор) обратился в арбитражный суд с заявлением к Нижне-Донскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - управление) о признании незаконными действий по выдаче муниципальному предприятию жилищно-коммунального хозяйства г. Семикаракорска (далее - предприятие) лицензии от 22.05.2009 № ОТ-29-000678 (61) на  осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению опасных отходов и об аннулировании лицензии от 22.05.2009 № ОТ-29-000678 (61).

Решением от 18.04.2011, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 16.08.2011, требования удовлетворены. Суды пришли к выводу, что управление при выдаче лицензии не проверило соблюдение соискателем лицензии требований, установленных в Положении о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 26.08.2006 № 524, далее - Положение).

В кассационной жалобе управление просит отменить решение и постановление, ссылаясь на то, что предприятие для получения лицензии представило документы, предусмотренные Положением, и у управления отсутствовали правовые основания для требования от соискателя дополнительных документов. По мнению заявителя жалобы, суды не приняли во внимание, что в лицензии указаны два адреса мест осуществления лицензируемого вида деятельности, а недействительным признан договор на эксплуатацию места размещения отходов, расположенного по адресу: Ростовская область, 6 км восточнее г. Семикаракорска. При рассмотрении вопроса о выдаче лицензии управление проводит проверку возможности осуществления производственного контроля. Осуществление производственного контроля не является предметом проверки при выдаче лицензии.

В отзыве на жалобу прокурор просит судебные акты оставить без изменения.

В судебном заседании представитель прокурора просил судебные акты оставить без изменения.

Изучив материалы дела и выслушав представителя прокурора, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что судебные акты надлежит отменить по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, предприятию выдана лицензия  от 22.05.2009 № ОТ-29-000678 на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению опасных отходов. В качестве мест осуществления лицензируемой деятельности определены: г. Семикаракорск, пер. Закруткина, 25 и Ростовская область, 6 км восточнее г. Семикаракорска. Лицензия выдана на срок до 22.05.2014.

Прокурор, полагая, что управление выдало предприятию лицензию без надлежащей проверки представленных соискателем лицензии документов на соответствии требованиям, установленным Положением, обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий управления по выдаче лицензии и об аннулировании лицензии.

Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из того, что управление пришло к неправильному выводу о наличии у соискателя лицензии возможности выполнения лицензионных требований и условий.

Суды указали, что управление при рассмотрении вопроса о выдаче лицензии не дало должную оценку правовому основанию использования предприятием свалки твердых бытовых отходов (далее - ТБО). Предприятие представило в лицензирующий орган договор от 01.04.2009 № 5/1, заключенный с администрацией Семикаракорского городского поселения, согласно которому предприятию переданы функции содержания городской свалки. Решением Арбитражного суда Ростовской области от 16.02.2011 по делу № А53-24231/2010 договор от 01.04.2009 № 5/1 признан недействительным. Предприятие также представило договор от 17.10.1998 № 5, согласно которому администрация города поручила предприятию содержание полигона для ТБО. Суды пришли к выводу, что указанный договор утратил силу в связи с вступлением в силу Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

По мнению судов, управление не рассмотрело вопрос о соответствии городской свалки требованиям Санитарных правил 2.1.7.1038-01 «Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов». Полигон не зарегистрирован как объект недвижимости; в порядке, установленном статьей 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не введен в эксплуатацию, в нарушение требований статьи 12 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» не значится в государственном реестре объектов размещения отходов.

Суды указали, что управление не провело проверку на предмет возможности исполнения предприятием подпункта «в» пункта 3 Положения о возможности проведения лицензиатом производственного контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами при осуществлении деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.

Управление не приняло во внимание, что в представленном предприятием санитарно-эпидемиологическом заключении Управления Роспотребнадзора по Ростовской области от 23.03.2009 отсутствует информация о соответствии материалов обоснования деятельности предприятия Санитарным правилам 2.1.7.1038-01 «Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов».

Суд первой инстанции указал, что прокурор вправе предъявить иск об аннулировании лицензии в защиту государственных и общественных интересов. Апелляционный суд рассмотрел требование об аннулировании лицензии как следствие признания незаконными действий управления по ее выдаче.

Однако суды не приняли во внимание следующие обстоятельства.

Согласно статье 2 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее - Закон о лицензировании) лицензия - специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. В силу части 2 статьи 13 Закона о лицензировании лицензия аннулируется решением суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа.

Лишение лицензии ограничивает правоспособность юридического лица, так как не дает возможности заниматься определенным видом деятельности. Закон о лицензировании предусматривает рассмотрение вопроса об аннулировании лицензии в качестве самостоятельного требования, заявленного лицензирующим органом к владельцу лицензии. Рассмотрение вопроса об аннулировании лицензии как устранение последствий незаконных действий органа, выдавшего лицензию, с привлечением владельца лицензии к участию в деле в качестве третьего лица не позволяет ему в полной мере реализовать свое право на судебную защиту. Требование об аннулировании лицензии должно быть заявлено в качестве самостоятельного требования с обязательным привлечением к участию в деле лица, которому выдана лицензия, в качестве ответчика, и не может быть рассмотрено как устранение последствий неправомерных действий, совершенных уполномоченным органом при выдаче лицензии.

Согласно статье 35 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством Российской Федерации. Указанный в части 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации перечень заявлений и исков, с которыми прокурор вправе обратиться в арбитражный суд, не подлежит расширительному толкованию; возможность обращения прокурора в арбитражный суд с заявлением об аннулировании лицензии указанной нормой не предусмотрена. Закон о лицензировании также не предоставляет прокурору право обращаться в арбитражный суд с заявлением об аннулировании лицензии. Таким образом, у прокурора отсутствует процессуальное право на предъявление заявления об аннулировании лицензии.

Выводы судов о том, что  управление при выдаче лицензии не проверило соблюдение соискателем лицензии требований, установленных в Положении, сделаны без учета следующих обстоятельств.

В соответствии со статьей 9 Закона о лицензировании лицензирующий орган принимает решение о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии в срок, не превышающий сорока пяти дней со дня поступления заявления о предоставлении лицензии и прилагаемых к нему документов. Основанием отказа в предоставлении лицензии является наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации; несоответствие соискателя лицензии, принадлежащих ему или используемых им объектов лицензионным требованиям и условиям.

Согласно пункту 5 Положения (в редакции, действующей в период рассмотрения заявления предприятия о выдаче лицензии) для получения лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов соискатель лицензии представляет в лицензирующий орган заявление о предоставлении лицензии и документы (копии документов), указанные в пункте 1 статьи 9 Закона о лицензировании; перечень опасных отходов, с которыми предполагается осуществлять деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению (с указанием наименования отхода согласно федеральному классификационному каталогу отходов, вида и класса опасности для окружающей среды и здоровья человека, а также сведений о составе отходов); копию положительного заключения государственной экологической экспертизы материалов, представленных для обоснования лицензии; копии свидетельств (сертификатов) на право работы с опасными отходами, подтверждающих профессиональную подготовку индивидуального предпринимателя или работников юридического лица, осуществляющих деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов; копии документов, подтверждающих наличие у соискателя лицензии (лицензиата) принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании производственных помещений, объектов размещения опасных отходов, специализированных установок по обезвреживанию опасных отходов, специально оборудованных и снабженных специальными знаками транспортных средств, соответствующих установленным требованиям; копию санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.

В силу пункта 7 Положения лицензирующий орган не вправе требовать от соискателя лицензии представления документов, не предусмотренных пунктом 5 Положения.

В соответствии с пунктом 9 Положения лицензирующий орган проводит проверку полноты и достоверности сведений, содержащихся в представленных документах, проверку возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий, а также проверку соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.

Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 10.12.2007 № 848 утвержден Административный регламент Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по лицензированию деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов (далее - Административный регламент). В главе 3 Административного регламента определен порядок проведения административных процедур по лицензированию деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов. Согласно пункту 26.12 Административного регламента лицензирующий орган осуществляет лицензионный контроль для проведения проверки возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий в соответствии с требованиями, установленными для организации проверок Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Предметом проверки является фактическое состояние материальной базы и подготовленности работников соискателя лицензии по сравнению с информацией, представленной им в лицензионных документах. В силу пункта 26.13. Административного регламента после проведения лицензионного контроля составляется акт о проведенной проверке с выводами о возможности (невозможности) выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий.

Как видно из акта от 19.05.2009, при проверке наличия у соискателя лицензии принадлежащих ему на законном основании объектов размещения опасных отходов управление рассматривало договор аренды от 21.04.2004 земельного участка, расположенного по адресу: г. Семикаракорск, пер. Закруткина, 25, предоставленного для размещения административного здания; договор от 17.10.1998 № 5 о передаче администрацией города предприятию полигона для ТБО. На дату рассмотрения заявления предприятия решения Арбитражного суда Ростовской области от 16.02.2011 по делу № А53-24231/2010 о признании договора от 01.04.2009 № 5/1 о передаче предприятию полигона для ТБО недействительным, в котором также сделан вывод и о том, что договор от 17.10.1998 № 5 утратил силу в связи с вступлением в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не существовало. В материалах дела отсутствуют сведения о том, что в лицензирующий орган в период рассмотрения заявления предприятия поступала информация о наличии оснований считать представленные предприятием договоры не соответствующими действующему законодательству либо утратившими силу.

Суды указали, что полигон не зарегистрирован как объект недвижимости; в порядке, установленном статьей 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не введен в эксплуатацию; в нарушение требований статьи 12 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» не значится в государственном реестре объектов размещения отходов.

Как видно из материалов дела, решением исполнительного комитета Семикаракорского районного Совета народных депутатов Ростовской области от 28.02.1983 № 67 Семикаракорскому комбинату коммунального хозяйства передан земельный участок для организации городской свалки. Постановлением главы администрации Семикаракорского района от 14.10.1998 № 667 отведен земельный участок площадью 8 га под полигон для ТБО; участок закреплен за администрацией города. Сведения о наличии на полигоне объектов недвижимого имущества в материалах дела отсутствуют; полигон для размещения ТБО сам по себе объектом недвижимого имущества не является.

В период образования городской свалки Градостроительный кодекс Российской Федерации не действовал, поэтому вывод суда о нарушении статьи 55 Кодекса нельзя признать правильным.

Пункт 7 статьи 12 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», содержащий запрет на размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов, вступил в силу с 1 января 2010 года согласно статье 49 Федерального закона от 30.12.2008 № 309-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации», то есть после рассмотрения управлением заявления предприятия о предоставлении лицензии.

Суды пришли к выводу, что управление не проверило вопрос о соответствии полигона для ТБО (свалки) требованиям Санитарных правил 2.1.7.1038-01 «Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов». Предприятие представило управлению санитарно-эпидемиологическое заключение от 23.03.2009 о том, что материалы обоснования деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов предприятия соответствуют Федеральному закону от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», СанПиНу 2.1.7.1322-03 «Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления», СП 2.1.7.1386-03 «Санитарные правила по определению класса опасности токсичных отходов производства и потребления», СанПиНу 2.1.7.1287-03 «Санитарно-эпидемиологические требования к качеству почвы». Положением и Административным регламентом не предусмотрены функции лицензирующего органа по проверке правильности составления представленного соискателем лицензии санитарно-эпидемиологического заключения.

Суды сослались на проведение межрайонной природоохранной прокуратурой проверки исполнения природоохранного законодательства, однако, материалы проверки в деле отсутствуют. В дело представлена справка Управления Роспотребнадзора по Ростовской области от 19.08.2010 № 42-19-93/1218 о состоянии свалки ТБО г. Семикаракорска, в котором сделан вывод о несоответствии свалки Санитарным правилам 2.1.7.1038-01 «Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов». Суды не выяснили вопрос о том, на каком основании Управлением Роспотребнадзора по Ростовской области дано соискателю лицензии положительное санитарно-эпидемиологическое заключение от 23.03.2009, существовали ли выявленные в 2010 году нарушения и в период рассмотрения управлением документов предприятия, представленных для получения лицензии, могло лм управление установить указанные обстоятельства. Управление Роспотребнадзора по Ростовской области в отзыве на апелляционную жалобу пояснило, что городская свалка не является полигоном для ТБО, в этой связи оценка материалов обоснования деятельности по обращению с отходами проведена на соответствие СанПиН 2.1.7.1322-03 «Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления».

Суды указали, что управление не провело проверку на предмет возможности исполнения предприятием подпункта «в» пункта 3 Положения о проведении лицензиатом производственного контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами при осуществлении деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов. Суд первой инстанции сослался на наличие у предприятия программы производственного экологического контроля, однако указал на то, что прокуратура в ходе проверки установила невыполнение предприятием мероприятий контроля. В судебных актах не указаны доказательства, на основании которых суды пришли к выводу о том, что в период рассмотрения заявления предприятия о получении лицензии у него отсутствовала возможность осуществления производственного контроля. Отсутствие производственного контроля указано в пункте 4 Положения в качестве грубого нарушения лицензионных требований и может являться основанием для принятия соответствующих мер контролирующими органами.

Таким образом, вывод суда первой инстанции о наличии у прокурора полномочий на обращение в арбитражный суд с заявлением об аннулировании лицензии и вывод апелляционного суда о том, что требование об аннулировании лицензии надлежит рассматривать как следствие признания незаконными действий управления по ее выдаче, противоречат указанным выше нормам процессуального права. Выводы судов о том, что управление при выдаче лицензии не проверило соблюдение предприятием требований, установленных в Положении, сделаны при неполном выяснении обстоятельств дела, вызванном неправильным применением норм материального права.

При таких обстоятельствах судебные акты надлежит отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду необходимо обсудить вопрос о заявленных прокурором требованиях с учетом предоставленных ему процессуальным законодательством полномочий в части, касающейся требования об аннулировании лицензии, а также проверить соблюдение управлением законодательства о лицензировании при проверке возможности выполнения предприятием лицензионных требований, исходя из полномочий лицензирующего органа по проверке и оценке полученных от соискателя документов и обстоятельств, существовавших в период рассмотрения заявления о предоставлении лицензии.

Руководствуясь статьями 284, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:  

решение Арбитражного суда Ростовской области от 18.04.2011 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.08.2011 по делу № А53-24250/2010 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Ростовской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.