ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

 
 ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 8 ноября 2012 г. Дело № А53-16574/2011

[Удовлетворяя заявление предпринимателя, суды пришли к выводам о наличии совокупности двух необходимых условий для признания оспариваемого отказа администрации незаконным]
(Извлечение)

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Сидоровой И.В., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя - индивидуального предпринимателя Кобаляна Артура Мартиросовича (ОГРНИП 304611917000032, ИНН 611900029279) - Тупица Е.В. (доверенность от 03.09.2012), от заинтересованного лица - администрации города Таганрога - Метуса И.В. (доверенность от 27.04.2012), от третьего лица - ОАО «Таганрогский котлостроительный завод "Красный котельщик"» - Бояхчиари Д.С. (доверенность от 12.02.2010), Буракова М.В. (доверенность от 05.02.2010), рассмотрев кассационные жалобы администрации города Таганрога и ОАО «Таганрогский котлостроительный завод "Красный котельщик"» на решение Арбитражного суда Ростовской области от 11.11.2011 (судья Меленчук И.С.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.07.2012 (судьи Малыхина М.Н., Авдонина О.Г., Мисник Н.Н.) по делу № А53-16574/2011, установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Кобалян А.М. (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к администрации города Таганрога (далее - администрация) о признании незаконным решения, выраженного в постановлении от 13.07.2011 № 2231, об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка площадью 1695 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов, расположенного по адресу: Ростовская область, г. Таганрог, ул. Котлостроительная, 2 - 4, с кадастровым номером 61:58:03477:0146, и обязании администрации принять решение об изменении вида разрешенного использования спорного земельного участка с установленного - «для использования в целях эксплуатации склада» на иной - «для размещения автомобильной заправочной станции» (далее - АЗС).

Решением от 11.11.2011 заявленные требования удовлетворены. Суд признал незаконным решение администрации об отказе предпринимателю в изменении вида разрешенного использования земельного участка, возложив на администрацию обязанность в десятидневный срок с момента вступления судебного акта в законную силу принять решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка с установленного - «для использования в целях эксплуатации склада» на иной - «для размещения АЗС». С администрации в пользу предпринимателя взыскано 200 рублей расходов по уплате государственной пошлины. Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что отказ администрации не мотивирован, противоречит требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс). При этом суд учел, что комиссией, проводившей публичные слушания, запрошено мнение государственных контролирующих органов, которые дали необходимые и достаточные заключения для положительного решения спорного вопроса (т. 1, л. д. 174 - 161).

Администрация и открытое акционерное общество «Таганрогский котлостроительный завод "Красный котельщик"» (далее - завод) обжаловали решение суда в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс).

Определением апелляционной инстанции от 22.03.2012 с учетом необходимости в специальных познаниях для оценки доводов апеллянтов о недопустимости размещения автозаправочной станции в связи с создаваемой опасностью в эксплуатации объектов завода, по делу назначена судебная экспертиза, проведение которой поручено ООО «Центр судебных экспертиз по Южному округу» (т. 3, л. д. 70 - 73). Определением от 03.04.2012 производство по делу возобновлено ввиду необходимости корректировки вопроса для экспертов.

Определением от 12.04.2012 производство по делу вновь приостановлено, перед экспертами поставлен вопрос в следующей редакции: «Возможно ли размещение АЗС на земельном участке с кадастровым номером 61:58:03477:0146, площадью 1695 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов, расположенном по адресу: Ростовская область, г. Таганрог, ул. Котлостроительная, 2 - 4, с соблюдением градостроительных, строительных, пожарных, санитарных и иных обязательных норм и правил, с учетом расположения на смежном земельном участке центрального хранилища изотопов, склада цеха материально-технического обеспечения, комбината питания «здание фабрики-кухни № 30», принадлежащих заводу и расположенных по адресу: г. Таганрог, ул. Ленина, 220.

Согласно экспертному заключению от 10.05.2012 № 340/12 размещение АЗС на земельном участке предпринимателя с соблюдением градостроительных, строительных, пожарных, санитарных и иных обязательных норм и правил, с учетом расположения на смежном земельном участке центрального хранилища изотопов, склада цеха материально-технического обеспечения, комбината питания «здание фабрики-кухни № 30», принадлежащих заводу, невозможно (т. 1, л. д. 104 - 117).

Определением от 14.06.2012 суд апелляционной инстанции перешел к рассмотрению дела по правилам, установленным Кодексом для рассмотрения дела арбитражным судом первой инстанции, и привлек завод к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.

Постановлением апелляционного суда от 13.07.2012 решение от 11.11.2011 отменено, по делу принят новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворены. Признано незаконным решение администрации об отказе предпринимателю в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 61:58:03477:0146, площадью 1695 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов, расположенного по адресу: Ростовская область, г. Таганрог, ул. Котлостроительная, 2 - 4, оформленное постановлением администрации от 13.07.2011 № 2231, как несоответствующее положениям статей 37, 39 Градостроительного кодекса. На администрацию возложена обязанность в десятидневный срок с момента вступления судебного акта в законную силу принять решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка с установленного - «для использования в целях эксплуатации склада» на иной - «для размещения АЗС». Этим же судебным актом с администрации в пользу предпринимателя взыскано 200 рублей расходов по уплате государственной пошлины. При этом суд отклонил ходатайство истца о вызове эксперта.

В кассационной жалобе администрация просит отменить (изменить) решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Из жалобы следует, что решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка принимается с учетом результатов публичных слушаний. Завод представил возражения в связи с высокой степенью риска наступления неблагоприятных последствий в масштабах города и региона в случае диспергирования радиоактивных веществ в результате пожара, взрыва и иных воздействий при размещении АЗС. Оспариваемый отказ администрации правомерен, соответствует нормам земельного и градостроительного законодательства. Приобретая в собственность земельный участок, предприниматель знал о его целевом назначении, исходя из условий договора купли-продажи. Администрация действует в интересах жителей города Таганрога, учитывая, что на земельном участке предпринимателя планируется размещение объекта повышенной опасности, находящегося в непосредственной близости к центральному хранилищу изотопов завода. Исходя из письма Донского межрегионального территориального управления по надзору за ядерной и радиационной безопасностью Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 30.08.2010 № 11-3265 (далее - Донское МТУ по надзору за ЯРБ Ростехнадзора), администрация при принятии решения об изменении разрешенного вида использования земельного участка должна учитывать не только класс опасности объекта, но и возможные аварии АЗС, интересы и безопасность всех граждан.

Завод в кассационной жалобе просит отменить постановление апелляционной инстанции от 13.07.2012, в удовлетворении заявленных требований отказать. Из жалобы следует, что размещение АЗС на спорном земельном участке нарушает «НПБ 111-98*. Нормы пожарной безопасности. Автозаправочные станции. Требования пожарной безопасности», утвержденные приказом Главного управления Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации от 23.03.1998 № 25 (далее - НПБ 111-98*; приказ ГУГПС МВД РФ от 23.03.1998 № 25). Согласно приказу Минюста России от 14.07.1999 № 217 «Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (далее - приказ Минюста России от 14.07.1999 № 217), неисполнение НПБ 111-98* относится к нарушению требований пожарной безопасности. Строительством АЗС нарушены положения Федерального закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее - Технический регламент), поскольку расстояние от земельного участка предпринимателя до комбината питания завода - «здание фабрики-кухни № 30» составляет 6 м, до склада - 8,1 м, тогда как минимальное противопожарное расстояние до производственных, складских и административно-бытовых зданий, сооружений и строений промышленных организаций - 15 м, до жилых и общественных зданий и мест массового пребывания людей - 25 м.

Предприниматель просит оставить постановление апелляционного суда без изменения, кассационные жалобы - без удовлетворения по основаниям, приведенным в отзыве на кассационную жалобу.

В судебном заседании представители администрации и завода поддержали доводы, изложенные в кассационных жалобах, просили их удовлетворить, представитель предпринимателя пояснила позицию своего доверителя, изложенную в отзыве на жалобы.

В судебном заседании от 31.10.2012 объявлялся перерыв до 09 часов 30 минут 02.11.2012. После перерыва судебное заседание продолжено.

Изучив материалы дела, заслушав участников арбитражного процесса, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационные жалобы надлежит удовлетворить с учетом следующего.

Как видно из материалов дела, согласно свидетельству о государственной регистрации права от 22.10.2009 серии 61-АЕ № 217122 предпринимателю на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 61:58:03477:0146, площадью 1695 кв. м, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенный вид использования - «для использования в целях эксплуатации склада», расположенный по адресу: Ростовская область, г. Таганрог, ул. Котлостроительная, 2 - 4 (т. 1, л. д. 25).

29 октября 2009 года предприниматель обратился в администрацию с заявлением об изменении разрешенного вида использования земельного участка с установленного - «для использования в целях эксплуатации склада» на иной - «для размещения АЗС».

На основании заявления предпринимателя проведены публичные слушания (24 - 25.12.2009, 01.07.2010), в рамках которых завод выразил возражение.

Постановлением администрации от 13.07.2011 № 2231 предпринимателю в изменении вида разрешенного использования земельного участка отказано со ссылкой на Земельный кодекс Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), протоколы заседаний комиссии от 13.07.2010, 16.09.2010, 07.02.2011, 14.02.2011, 15.04.2011 и Технический регламент (т. 1, л. д. 92).

Полагая, что отказ администрации незаконен, нарушает права и интересы предпринимателя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, заявитель обратился в арбитражный суд.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Кодекса для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса правовой режим земель в Российской Федерации определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Согласно части 3 статьи 36 Градостроительного кодекса изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Статьи 37, 39 Градостроительного кодекса предусматривают порядок получения заинтересованным лицом разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства. Вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с учетом проведенных публичных слушаний принимает глава местной администрации. Физическое или юридическое лицо вправе оспорить в судебном порядке решение об изменении условно разрешенного вида использования земельного участка или об отказе в предоставлении такого разрешения.

Порядок организации и проведения публичных слушаний на территории города Таганрога по вопросу об изменении одного вида разрешенного использования земельного участка и объекта капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки регламентируется положением «О порядке проведения публичных слушаний в области градостроительной деятельности в городе Таганроге», утвержденным решением городской Думы города Таганрога от 29.06.2006 № 272 (далее - Положение).

В соответствии со статьей 31 Положения по итогам публичных слушаний организатор проведения публичных слушаний готовит заключение о результатах публичных слушаний, которое должно содержать мотивированные выводы, со ссылкой при необходимости на нормативные правовые акты, по внесенным предложениям и замечаниям.

Для подготовки заключения о результатах публичных слушаний организатор проведения публичных слушаний может привлекать специалистов, необходимых для выполнения консультационных и экспертных работ (статья 32 Положения).

В силу статьи 62 Положения физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, направляет заявление о предоставлении такого разрешения в комиссию.

Физическое или юридическое лицо, заинтересованное в изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки, направляет заявление в администрацию г. Таганрога (статья 78 Положения).

Публичные слушания по вопросу предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства проводятся с участием граждан, проживающих в пределах территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок или объект капитального строительства, применительно к которым запрашивается разрешение. В случае, если условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства может оказать негативное воздействие на окружающую среду, публичные слушания проводятся с участием правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, подверженных риску такого негативного воздействия (статья 63 Положения).

На основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их мэру города Таганрога (статья 68 Положения).

С учетом указанных в статье 68 Положения рекомендаций мэр города Таганрога в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение: 1) о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства; 2) об отказе в предоставлении такого разрешения.

Решение мэра города Таганрога, указанное в статье 69 Положения, оформляется постановлением администрации г. Таганрога и подлежит официальному опубликованию и размещению на официальном сайте города Таганрога в сети Интернет.

Удовлетворяя заявление предпринимателя, суды пришли к выводам о наличии совокупности двух необходимых условий для признания оспариваемого отказа администрации незаконным. Между тем основания выводов судов не тождественны.

Так, суд первой инстанции указал на то, что отказ администрации не мотивирован.

Апелляционный суд посчитал выводы суда первой инстанции не основанными на представленных доказательствах, сославшись на письма: Донского МТУ по надзору за ЯРБ Ростехнадзора от 30.08.2010 № 11-3265 (т. 1, л. д. 49), Нижне-Донского управления Ростехнадзора от 13.08.2010 № 15-02/6400 (т. 1, л. д. 170), Управления Роспотребнадзора по Ростовской области от 18.08.2010 № 05-62/12073 (т. 1, л. д. 45), Отдела государственного пожарного надзора по городу Таганрогу от 24.08.2010 № 2372-2-1 (т. 1, л. д. 47), завода от 09.12.2009 и 07.06.2011 № 51/473 (т. 1, л. д. 159 - 161).

Из анализа указанных документов следует, что хранилище изотопов завода имеет III категорию потенциальной опасности согласно ОСПОРБ-99; при решении вопроса о размещении АЗС рекомендовано учесть возможные аварии АЗС и оценку их воздействия на хранилище изотопов. Если в результате пожара, взрыва и прочего появится возможность диспергирования радиоактивных веществ, - такие вещества могут представлять угрозу для жизни людей, находящихся в непосредственной близости от хранилища и АЗС. Категорирование закрытых радионуклидных источников по потенциальной радиационной опасности и обоснование дополнительных мер по обеспечению их безопасной эксплуатации находятся в компетенции Ростехнадзора. Завод использует кобальт и иридий второй категории опасности. Положениями Технического регламента о требованиях пожарной безопасности противопожарные расстояния от АЗС до зданий и сооружений с наличием радиоактивных веществ первого и второго классов опасности не нормируются.

Апелляционным судом исследовано представленное предпринимателем заключение ООО «РОСТОПТ», из которого следует, что намечаемая к строительству АЗС не представляет реальной угрозы для соседних объектов (т. 1, л. д. 151 -152).

По заказу предпринимателя ООО «Роспроектспецстрой» разработан раздел декларации о намерениях инвестирования в строительство АЗС «Перечень мероприятий по гражданской обороне, мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.03.2011, утвержденный 11.11.2010 Главным управлением МЧС России по Ростовской области без замечаний (исх. № 4-4/12487), из которого следует, что поражающие факторы источников возможных чрезвычайных ситуаций не представляют реальной угрозы для соседних объектов, в том числе не могут оказать негативное влияние на центральное хранилище изотопов завода (т. 1, л. д. 50 - 87).

Предпринимателем предоставлено санитарно-эпидемиологическое заключение от 12.05.2010 № 61.РЦ.07.000.Т.000867.05.10 о соответствии проектной документации государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам (т. 1, л. д. 34, 35).

Вместе с тем, согласно экспертному заключению от 10.05.2012 № 340/12, полученному по итогам судебной экспертизы, размещение АЗС на рассматриваемом участке с соблюдением градостроительных, строительных, пожарных, санитарных и иных обязательных норм и правил, с учетом расположения на смежном земельном участке центрального хранилища изотопов, склада цеха материально-технического обеспечения, комбината питания «здание фабрики-кухни № 30» завода, невозможно, так как минимальное расстояние между хранилищем изотопов завода и намечаемой к строительству АЗС должно составлять 100 м (НПБ 111-98*). При этом взаимное расположение хранилища изотопов и земельного участка истца не позволяет соблюсти указанное расстояние. Экспертами установлено, что хранилище изотопов содержит в себе источники (кобальт, иридий), которые согласно РБ-042-07 «Методика категорирования закрытых радионуклидных источников по потенциальной радиационной опасности» относятся ко 2-ой категории опасности. Данное обстоятельство относит хранилище изотопов к зданиям и сооружениям, перечисленным в пункте 10 Таблицы 1 НПБ 111-98*. Минимальное расстояние от АЗС жидкого моторного топлива до таких объектов не должно превышать 100 м. Измерения, проведенные экспертами, а также расчет наиболее удаленных точек исследуемого земельного участка показали, что расстояние от хранилища изотопов до наиболее удаленной точки не превышает 70 м.

Отклонив ходатайство истца о вызове эксперта, апелляционный суд сделал вывод о том, что в спорной ситуации подлежат применению нормы Технического регламента, а не НПБ 111-98*, не приняв заключение судебной экспертизы как достоверное доказательство.

Согласно статье 64 Кодекса заключения экспертов относятся к доказательствам, на основании которых арбитражный суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела.

В соответствии с частью 1 статьи 82 Кодекса для разъяснения возникающих при рассмотрении дела вопросов, требующих специальных знаний, арбитражный суд назначает экспертизу по ходатайству лица, участвующего в деле, или с согласия лиц, участвующих в деле.

Таким образом, судебная экспертиза назначается судом в случаях, когда вопросы права нельзя разрешить без оценки фактов, для установления которых требуются специальные познания.

Из материалов дела следует, что судебная экспертиза назначена апелляционным судом ввиду наличия необходимости в специальных познаниях, в целях получения доказательств, направленных на правильное рассмотрение спора по существу.

Фактически суд признал заключение эксперта недостоверным доказательством.

В нарушение статей 82, 87 Кодекса при наличии необходимости в привлечении специалиста в области определенных знаний не была назначена и проведена повторная (дополнительная) экспертиза по инициативе суда, для проведения которой не требуется ходатайств лиц, участвующих в деле.

При этом апелляционный суд руководствовался пунктом 2 статьи 71 Технического регламента, согласно которому противопожарные расстояния от автозаправочных станций моторного топлива до соседних объектов должны соответствовать требованиям, установленным в таблице 15 приложения к Техническому регламенту, согласно которой требования о минимальных расстояниях от АЗС с подземными резервуарами либо наземными резервуарами вместимостью не более 20 куб. м до объектов с наличием радиоактивных и вредных веществ первого и второго класса опасности не установлены. Требование о 100-метровой зоне распространено только на АЗС с наземными резервуарами вместимостью не более 20 куб. м.

Апелляционный суд также указал в постановлении на то, что с учетом площади участка согласно графическому материалу и заключению эксперта, возможность размещения АЗС с соблюдением указанных расстояний имеется. Эксперт установил, что от границы земельного участка до железнодорожного полотна 24 м. Следовательно, для соблюдения минимального противопожарного расстояния согласно таблице 15 (25 м) достаточно отступить 1 м от границы участка при строительстве АЗС (при длине стороны участка порядка 30 - 40 м). Эксперт установил, что расстояние от границы участка до здания фабрики-кухни - 6 м, следовательно, размещение АЗС возможно с учетом ширины участка путем отступления установленного расстояния от границы вглубь участка. Расстояние до склада эксперт не выявил, указание на другие строения не может считаться указанием именно на склад. Вместе с тем, и при принятии указанного предположения завода, расстояние в 8 м до границы участка не свидетельствует о невозможности размещения АЗС на всей территории участка (во всех его частях). Аналогичным образом, отсутствуют доказательства нарушения противопожарных расстояний до автомобильной дороги. Кроме того, размещение АЗС относительно железной и автомобильной дороги права третьего лица (завода) не затрагивает. Конкретное место размещения сооружений АЗС на земельном участке будет предметом исследования при утверждении проектной документации, получении разрешения на строительство. Приведенные доводы не свидетельствуют о невозможности размещения АЗС на спорном земельном участке безотносительно к месту ее строительства и безусловной недопустимости изменения разрешенного вида использования участка.