УСТАВНЫЙ СУД СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 23 мая 2000 года [без номера]

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
УСТАВНОГО СУДА СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ
СООТВЕТСТВИЯ УСТАВУ СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ ОТДЕЛЬНЫХ
ПОЛОЖЕНИЙ ЧАСТЕЙ 9 И 12 СТАТЬИ 10, ЧАСТИ 2 СТАТЬИ 12,
СТАТЬИ 13, ЧАСТИ 3 СТАТЬИ 15, ПУНКТА 10 СТАТЬИ 18,
ПУНКТА 1 ЧАСТИ 1 И ЧАСТИ 2 СТАТЬИ 23, ЧАСТИ 1 СТАТЬИ 26,
ПУНКТОВ 4, 5, 7 СТАТЬИ 73, ПУНКТА 1 И ЧАСТЕЙ 2, 3, 4
ПУНКТА 2 СТАТЬИ 74, СТАТЬИ 78 УСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО
ОБРАЗОВАНИЯ "НИЖНЕТУРИНСКИЙ РАЙОН"

Уставный Суд Свердловской области в составе Председательствующего заместителя председателя Суда Жилина Н. А., судей Гусева А. В., Мершиной Н. Д., Разина Д. Н.

с участием начальника отдела прокуратуры Свердловской области Соболева С. В. как представителя органа, направившего запрос в Уставный Суд, Главы муниципального образования "Нижнетуринский район" Чечетко О. И. и заместителя председателя Территориальной Думы муниципального образования "Нижнетуринский район" Русина П. А. как представителей органа, принявшего оспариваемый правовой акт,

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке соответствия Уставу Свердловской области отдельных положений частей 9 и 12 статьи 10, части 2 статьи 12, статьи 13, части 3 статьи 15, пункта 10 статьи 18, пункта 1 части 1 и части 2 статьи 23, части 1 статьи 26, пунктов 4, 5, 7 статьи 73, пункта 1 и частей 2, 3, 4 пункта 2 статьи 74, статьи 78 Устава муниципального образования "Нижнетуринский район".

Заслушав сообщение судьи - докладчика Разина Д. Н., объяснения представителей сторон, выступления приглашенных: от Областной Думы и Палаты Представителей Законодательного Собрания Свердловской области Суслова А. Ф., от Главного управления юстиции Свердловской области Строганова А. Н., исследовав материалы дела, Уставный Суд Свердловской области УСТАНОВИЛ:

1. Прокурор Свердловской области обратился в Уставный Суд с запросом о проверке соответствия Уставу Свердловской области отдельных положений частей 9 и 12 статьи 10, части 2 статьи 12, статьи 13, части 3 статьи 15, пункта 10 статьи 18, пункта 1 части 1 и части 2 статьи 23, части 1 статьи 26, пунктов 4, 5, 7 статьи 73, пункта 1 и частей 2, 3, 4 пункта 2 статьи 74, статьи 78 Устава муниципального образования "Нижнетуринский район", принятого Территориальной Думой 30 июня 1996 года и зарегистрированного Управлением юстиции Свердловской области 9 августа 1996 года. Решениями Территориальной Думы от 26.02.97 и от 26.12.97 в Устав были внесены изменения, зарегистрированные Управлением юстиции Свердловской области 18.04.97 и 30.07.98.

До начала рассмотрения дела заявитель отозвал обращение о проверке соответствия Уставу Свердловской области положений статьи 13, пункта 10 статьи 18 в части рассмотрения Территориальной Думой протестов Главы, части 4 пункта 2 статьи 74 и статьи 78 Устава муниципального образования "Нижнетуринский район".

На основании статьи 67 (пункт 1.4) Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области" производство по делу в этой части подлежит прекращению.

2. Уставом муниципального образования "Нижнетуринский район" предусмотрено, что к органам местного самоуправления относятся Территориальная Дума, являющаяся представительным органом, Глава муниципального образования - высшее должностное лицо в системе органов местного самоуправления, Администрация муниципального образования, которая является исполнительно - распорядительным органом, и администрации управляемых административных территорий, являющиеся структурными исполнительными органами Администрации муниципального образования. Территориальная Дума и Глава муниципального образования избираются проживающими на территории муниципального образования гражданами на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 4 года (статьи 2, 7, 10, 14, 27, 32 Устава).

Согласно статье 90 (пункт 3) Устава Свердловской области, местные сообщества автономны и свободны в определении структуры их органов. Регулирование компетенции, порядка формирования и деятельности этих органов осуществляется в уставах местных сообществ, принимаемых ими самостоятельно. Однако при этом должны соблюдаться общие принципы организации местного самоуправления, установленные Конституцией Российской федерации, Уставом Свердловской области, федеральными и областными законами (пункт 1 статьи 94 Устава Свердловской области). К таким общим принципам относятся, в частности, принципы законности в деятельности органов местного самоуправления и принимаемых ими правовых актов (статья 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статья 39 Областного закона "О местном самоуправлении в Свердловской области"), невмешательства органов местного самоуправления в компетенцию органов государственной власти (статьи 4-6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 4-7 Областного закона "О местном самоуправлении в Свердловской области").

Уставом муниципального образования "Нижнетуринский район" установлено досрочное прекращение полномочий Главы муниципального образования и Территориальной Думы на основании решения местного референдума (часть 9 статьи 10, пункт 1 части 1 статьи 23).

Досрочное прекращение полномочий представительного органа местного самоуправления по воле избирателей законодательством Российской Федерации не допускается. Такое прекращение его полномочий возможно по решению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 3 статьи 49 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления может быть предусмотрена уставом муниципального образования (пункт 5 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации"). Однако прекращение полномочии указанных должностных лиц местного самоуправления производится путем голосования по их отзыву, а не посредством проведения референдума (пункт 3 "а" статьи 13 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", пункт 4.1 статьи 4 Областного закона "О референдуме в Свердловской области", статьи 90-113 Избирательного кодекса Свердловской области).

Частью 12 статьи 10 Устава муниципального образования "Нижнетуринский район" закреплено, что неприкосновенность Главы распространяется на его жилое, служебное помещение, багаж, личные и служебные транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также принадлежащие ему документы. Тем самым устанавливаются дополнительные по сравнению с предусмотренными федеральным законодательством (пункт 7 статьи 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") гарантии неприкосновенности главы муниципального образования и производится регулирование основ его правового статуса, в то время как в силу статьи 6 названного Федерального закона и статей 5, 6 Областного закона "О местном самоуправлении в Свердловской области" этот вопрос не находится в ведении местного самоуправления и, следовательно, не может регулироваться Уставом местного сообщества.

Таким образом, оспариваемые положения части 9 статьи 10, пункта 1 части 1 статьи 23 и части 12 статьи 10 Устава муниципального образования "Нижнетуринский район" приняты с превышением полномочий местного самоуправления, нарушают принципы законности и невмешательства органов местного самоуправления в компетенцию органов государственной власти и не соответствуют статьям 90 (пункт 1), 94 (пункт 1) Устава Свердловской области.

3. Уставом муниципального образования "Нижнетуринский район" (часть 2 статьи 23) определено, что в случаях досрочного прекращения полномочий Территориальной Думы дата проведения выборов депутатов Думы нового созыва назначается Свердловской Областной Думой не позднее двух месяцев со дня прекращения полномочий Думы.

В соответствии со статьей 23 (пункт 2) Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов Российской Федерации. Следовательно, определение органа, назначающего муниципальные выборы, и сроков их проведения не относится к компетенции органов местного самоуправления.

Уставом Свердловской области (пункт 1 "з" статьи 42) назначение выборов депутатов представительных органов местного самоуправления отнесено к полномочиям Палаты Представителей Законодательного Собрания Свердловской области. Это положение содержалось и в статье 3 Областного закона "О выборах органов местного самоуправления в Свердловской области" от 20.01.95 N 4-ОЗ, действовавшего на момент принятия Устава муниципального образования "Нижнетуринский район.

При этом, в соответствии со статьей 12 (пункт 1) Избирательного кодекса Свердловской области, в случае досрочного прекращения полномочий представительного органа местного самоуправления его выборы назначаются органом, уполномоченным на назначение очередных выборов, не позднее 14 дней со дня такого прекращения полномочий, а не двух месяцев, как предусмотрено Уставом муниципального образования "Нижнетуринский район".

Таким образом, обжалуемые положения части 2 статьи 23 Устава муниципального образования "Нижнетуринский район" нарушают принципы законности, невмешательства органов местного самоуправления в компетенцию органов государственной власти и не соответствуют статьям 42 (пункт 1 "з") и 94 (пункт 1) Устава Свердловской области.

4. Устав муниципального образования "Нижнетуринский район" (пункт 1 статьи 74) предусматривает, что органы местного самоуправления могут обращаться в суд или арбитражный суд с заявлениями о признании недействительными актов других органов местного самоуправления, а также органов государственного управления, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и приостанавливать исполнение этих актов до принятия решения судом. Заявитель оспаривает данное положение Устава в части права органов местного самоуправления приостанавливать исполнение обжалованных в суд актов.

Приостановление действия (исполнения) правового акта в период до принятия судебного решения является мерой превентивного характера, посредством которой обеспечивается предотвращение нарушения прав субъектов, подпадающих под действие оспариваемого в суде акта, то есть одним из способов защиты прав граждан и иных субъектов.

Установление способов защиты прав, в том числе прав местного самоуправления, и обеспечение гарантий местного самоуправления является регулированием вопросов защиты прав и свобод и относится к компетенции органов государственной власти Российской Федерации и Свердловской области (пункт 1 "б" статьи 24 Устава Свердловской области, статьи 4 и 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Органы местного самоуправления могут защищать права местного самоуправления с использованием тех гарантий и способов, которые установлены законодательством, однако не вправе самостоятельно устанавливать способы такой защиты.

Устав муниципального образования "Нижнетуринский район" (часть 2 статьи 12, пункт 10 статьи 18) предусматривает право Территориальной Думы приостанавливать акты (постановления) Главы муниципального образования в течение десяти дней после их принятия на срок до одного месяца. Если в течение этого срока постановление не будет отменено или изменено, оно обжалуется в судебном порядке. Решение о приостановлении принимается на сессии Территориальной Думы.

Установленное в Уставе муниципального образования "Нижнетуринский район" право приостановления актов Главы муниципального образования Территориальной Думой также относится к регулированию способов защиты прав местного самоуправления, которое находится в ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Кроме того, обжалуемые положения статей 12 и 18 Устава муниципального образования устанавливают дополнительные условия обращения в суд за защитой нарушенных прав, что является регулированием гражданско - процессуальных отношений. Регулирование права на судебную защиту, включая условия его осуществления, относится к исключительному ведению Российской Федерации (пункт "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации).

Регулирование в уставе муниципального образования вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации и субъектов Российской федерации, нарушает общий принцип невмешательства органов местного самоуправления в компетенцию органов государственной власти. В связи с этим оспариваемые положения части 2 статьи 12, пункта 10 статьи 18, пункта 1 статьи 74 Устава муниципального образования "Нижнетуринский район" противоречат статьям 90 (пункт 1), 94 (пункт 1) Устава Свердловской области.

5. Уставом муниципального образования "Нижнетуринский район" предусмотрено, что "при выполнении действующего законодательства и местных нормативных актов Дума вносит соответствующее представление с требованием устранения допущенных нарушений и уведомляет о выявленных фактах прокурора города" (часть 1 статьи 26).

В соответствии с пунктами 4 и 5 статьи 73 Устава местного сообщества, "органы местного самоуправления вправе в установленном законодательством порядке вносить в соответствующие органы представления о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций за невыполнение решений Думы и Администрации вплоть до освобождения от занимаемой должности. Представление Думы, Администрации должно быть рассмотрено соответствующим органом в 15-дневный срок со дня его получения".

По мнению заявителя, право внесения представления в различные органы законодательством установлено только для органов прокуратуры.

Представление является официальным обращением органа либо должностного лица, в котором содержится предложение об устранении нарушений законодательства. Право на внесение представления принадлежит не только прокуратуре, но и другим государственным и общественным органам.

Органы и должностные лица местного самоуправления вправе обращаться в органы государственной власти, к государственным должностным лицам, на предприятия, в учреждения и организации. Такое обращение подлежит обязательному рассмотрению в течение 30 дней (пункт 1 статьи 45 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункт 3 статьи 43 Областного закона "О местном самоуправлении в Свердловской области").

Из смысла положений части 1 статьи 26 и пункта 4 статьи 73 Устава муниципального образования " Нижнетуринский район" следует, что направляемые органами местного самоуправления в государственные органы, различные организации и общественные объединения представления по своей сути являются обращениями. Эти представления не являются самостоятельным видом правовых актов органов местного самоуправления, а решение об их направлении может приниматься органами местного самоуправления только в форме правовых актов, предусмотренных уставом муниципального образования в соответствии с законодательством. Удовлетворение предложений, содержащихся в представлениях, не является обязательным для тех органов и должностных лиц, которым они адресованы.

С учетом изложенного, оспариваемые положения части 1 статьи 26 и пункта 4 статьи 73 Устава муниципального образования "Нижнетуринский район" соответствуют Уставу Свердловской области, а пункт 5 статьи 73 Устава, установивший иной, чем предусмотрено законом, для государственных органов, предприятий, организаций, учреждений и общественных объединений срок рассмотрения указанных актов органов и должностных лиц местного самоуправления, принят местным сообществом с нарушением принципа законности и противоречит статьям 90 (пункт 1) и 94 (пункт 1) Устава Свердловской области.

6. В части 3 статьи 15 Устава муниципального образования "Нижнетуринский район" определено, что Дума может принимать решения о передаче объектов муниципальной собственности и финансовых ресурсов другим органам местного самоуправления.

Согласно статье 92 (пункт 1) Устава Свердловской области, органы местного самоуправления самостоятельно в соответствии с федеральными и областными законами распоряжаются муниципальной собственностью, в том числе устанавливают порядок управления и использования объектов муниципальной собственности и местных финансовых ресурсов, а также осуществляют управление ими и использование их в соответствии с установленным порядком.

Полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления по распоряжению муниципальной собственностью устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральным и областным законодательством.

Исходя из существующего в Законодательстве разграничения компетенции между органами и должностными лицами местного самоуправления по осуществлению от имени муниципального образования прав собственника, выборный представительный орган местного самоуправления устанавливает порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, принимает общеобязательные правила по иным вопросам владения и пользования объектами муниципальной собственности (статья 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статья 32 Областного закона "О местном самоуправлении в Свердловской области"). Глава муниципального образования управляет муниципальной собственностью, в том числе финансовыми ресурсами, решает вопросы приобретения, использования, передачи в хозяйственное ведение и оперативное управление, аренды объектов муниципальной собственности, если иное не предусмотрено уставом муниципального образования (статья 35 Областного закона "О местном самоуправлении в Свердловской области", статья 8 Областного закона "О статусе глав муниципальных образований и выборных глав администраций поселений, сельсоветов в Свердловской области").

Поэтому уставами местных сообществ полномочия по распоряжению и управлению муниципальной собственностью (включая финансовые ресурсы), в том числе полномочие по передаче объектов муниципальной собственности и финансовых ресурсов органам местного самоуправления, могут быть закреплены как за главой муниципального образования, так и за выборным представительным органом местного самоуправления.

Таким образом, оспариваемые положения части 3 статьи 15 Устава муниципального образования "Нижнетуринский район" соответствуют действующему законодательству и не противоречат Уставу Свердловской области.

7. Пунктом 7 статьи 73 Устава муниципального образования "Нижнетуринский район" предусматривается, что "дела об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена Законом о местном самоуправлении, рассматриваются в семидневный срок. Постановление народного судьи может быть отменено или изменено по протесту прокурора самим судьей, а также независимо от наличия протеста прокурора председателем вышестоящего суда".

Частями 2 и 3 пункта 2 статьи 74 Устава закреплено, что "прокурор муниципального образования осуществляет надзор за исполнением законодательства органами местного самоуправления и их должностными лицами. Решения органов местного самоуправления, их должностных лиц, противоречащие законодательству Российской Федерации и Свердловской области, подлежат опротестованию прокурором. Протест прокурора приносится в соответствующие органы местного самоуправления в соответствии с Законом "О прокуратуре РФ".

В уставах муниципальных образований могут воспроизводиться нормы федерального законодательства, в том числе касающиеся вопросов обеспечения законности в деятельности местного самоуправления. Такое воспроизведение не является нормативным регулированием, а имеет только информационный характер. Однако при изложении в уставе муниципального образования положений законодательства не должно искажаться их содержание.

Оспариваемые положения статей 73 и 74 Устава муниципального образования "Нижнетуринский район" являются искаженным воспроизведением отдельных норм Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. В этих положениях Устава неправильно указываются порядок и сроки рассмотрения судами административных дел, наименование прокурора и объем его полномочий. Тем самым нарушается принцип законности в деятельности местного самоуправления.

Исходя из изложенного, положения пункта 7 статьи 73 и частей 2-3 пункта 2 статьи 74 Устава муниципального образования "Нижнетуринский район" не соответствуют статьям 90 (пункт 1), 94 (пункт 1) Устава Свердловской области.

Руководствуясь статьей 60 (пункт 2 "в") Устава Свердловской области, статьями 4 (пункт 3.3), 67 (пункт 1.4), 73 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", Уставный Суд ПОСТАНОВИЛ:

1. Признать не соответствующими Уставу Свердловской области, его статьям 90 (пункт 1), 94 (пункт 1):

- часть 9 статьи 10 Устава муниципального образования "Нижнетуринский район";

- положение части 12 статьи 10 Устава, согласно которому неприкосновенность Главы муниципального образования распространяется на его жилое, служебное помещение, багаж, личные и служебные транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также принадлежащие ему документы;

- положение части 2 статьи 12 Устава, предусматривающее, что постановления Главы муниципального образования могут быть приостановлены решением Территориальной Думы;

- положение пункта 10 статьи 18 Устава, предусматривающее, что решение о приостановлении действия актов Главы муниципального образования принимается на сессиях Территориальной Думы;

- пункт 1 части 1 статьи 23 Устава;

- пункты 5 и 7 статьи 73 Устава;

- положение пункта 1 статьи 74 Устава в части наделения Территориальной Думы, Администрации муниципального образования и администраций управляемых административных территорий правом приостанавливать до принятия решения судом исполнение актов органов государственного управления, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений;

- часть 2 и часть 3 пункта 2 статьи 74 Устава.

2. Признать не соответствующей Уставу Свердловской области, его статьям 42 (пункт 1 "з") и 94 (пункт 1), часть 2 статьи 23 Устава муниципального образования "Нижнетуринский район".

3. Признать соответствующими Уставу Свердловской области:

- положение части 3 статьи 15 Устава муниципального образования "Нижнетуринский район", предусматривающее полномочие Территориальной Думы принимать решения о передаче объектов муниципальной собственности и финансовых ресурсов другим органам местного самоуправления;

- положение части 1 статьи 26 Устава, предусматривающее право Территориальной Думы вносить представления;

- пункт 4 статьи 73 Устава муниципального образования "Нижнетуринский район".

4. Прекратить производство по делу о проверке соответствия Уставу Свердловской области положений статьи 13, пункта 10 статьи 18 в части рассмотрения на сессиях Территориальной Думы протестов Главы муниципального образования, части 4 пункта 2 статьи 74 и статьи 78 Устава муниципального образования "Нижнетуринский район" в связи с отзывом обращения до начала рассмотрения дела.

5. В соответствии со статьей 60 (пункт 5) Устава Свердловской области и статьей 77 (пункт 1) Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", настоящее Постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в законную силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

6. Согласно части 2 статьи 86 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", настоящее Постановление является основанием для отмены в установленном порядке положений нормативных актов органов местного самоуправления, основанных на признанных не соответствующими Уставу Свердловской области положениях Устава муниципального образования "Нижнетуринский район", либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения.

7. Согласно статье 76 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", настоящее Постановление подлежит обязательному опубликованию в семидневный срок в "Областной газете", а также должно быть опубликовано в "Собрании законодательства Свердловской области".