ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОСТОЧНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 12 мая 2010 года Дело N А33-20671/2009

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе: председательствующего судьи Кадниковой Л.А., судей: Пущиной Л.Ю., Шелёминой М.М., при участии в судебном заседании представителей:

Департамента транспорта администрации г. Красноярска - Семёнова Л.Б. (доверенность от 19.06.2009),

гражданина, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющего статус индивидуального предпринимателя, Люто Дмитрия Леонидовича - Турусиной С.В. (доверенность от 27.11.2009),

Прокуратуры Красноярского края - Ульяновой М.С. (удостоверение),

рассмотрев в судебном заседании кассационные жалобы администрации города Красноярска, Департамента транспорта администрации города Красноярска на решение Арбитражного суда Красноярского края от 4 марта 2010 года по делу N А33-20671/2009 (суд первой инстанции: Раздобреева И.А., Сурков Д.Л., Севастьянова Е.В.), установил:

Гражданин, осуществляющий предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющий статус индивидуального предпринимателя, Люто Дмитрий Леонидович (далее - индивидуальный предприниматель Люто Д.Л.) обратился в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к администрации города Красноярска о признании недействующим в части нормативного правового акта - постановления от 06.10.2006 N 828 «Об утверждении Положения о порядке и условиях конкурсного отбора перевозчиков на осуществление перевозок пассажиров по городским маршрутам регулярных перевозок».

Дело рассмотрено с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Департамента транспорта администрации г. Красноярска.

В дело в порядке статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вступил прокурор Красноярского края.

О принятии дела к производству уведомлено Управление Федеральной антимонопольной службы (далее - УФАС по Красноярскому краю). Решением Арбитражного суда Красноярского края от 4 марта 2010 года приложение N 1 к постановлению от 06.10.2006 N 828 признано недействующим в части.

Кассационные жалобы на решение Арбитражного суда Красноярского края поданы администрацией г. Красноярска и Департаментом транспорта администрации г. Красноярска.

Департамент транспорта администрации г. Красноярска просил отменить решение в части признания недействующими пункта 4.1 в части слов «трудовые и материально- технические ресурсы, необходимые для обслуживания пассажиров на конкретном маршруте»; дефисов 4, 6, 10 пункта 4.3; дефиса 1 пункта 5.3; пунктов 6.2.3, 6.2.7, 6.2.8, 6.2.9 в части слов «6.2.7, 6.2.8»; пункта 6.7 в части слов «в случае невыполнения указанного требования перевозчиком организатор направляет ходатайство в Управление государственного автодорожного надзора по Красноярскому краю, федеральную службу по надзору в сфере транспорта для принятия решения о приостановке действия лицензии данного перевозчика».

Администрация г. Красноярка просит решение суда от 4 марта 2010 года отменить, дело направить на новое рассмотрение. Заявлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие её представителя.

Представитель Департамента в судебном заседании подержал доводы кассационных жалоб Департамента и администрации г. Красноярска.

Представитель индивидуального предпринимателя Люто Д.Л. считает судебный акт законным, в отзыве на кассационные жалобы просит оставить решение суда без изменения.

Представитель прокуратуры Красноярского края просила отменить решение суда и принять новое решение, признав недействующим дефис 10 пункта 4.3 Положения, утвержденного постановлением N 828, представлен отзыв.

Другие лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом (уведомление о вручении почтового отправления N 12801,телеграмма), однако своих представителей в судебное заседание не направили.

Кассационные жалобы рассматриваются в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Проверив правильность применения норм материального права и норм процессуального права по делу и исходя из доводов кассационных жалоб и отзывов относительно жалоб, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не усмотрел оснований к отмене судебного акта.

Как установлено материалами дела, постановлением администрации г. Красноярска от 06.10.2006 N 828 утверждено Положение о порядке и условиях конкурсного отбора перевозчиков на осуществление перевозок пассажиров по городским маршрутам регулярных перевозок (Приложение N 1).

Постановление действует в редакции постановлений администрации г. Красноярска от 24.11.2006 N 920, от 19.07.2007 N 425, постановления Главы г. Красноярска от 07.07.2009 N 248.

По заявлению индивидуального предпринимателя Люто Д.Л., полагавшего, что постановление может воспрепятствовать в будущем осуществлению им предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров, суд признал пункт 4.1 в части слов «трудовые и материально- технические ресурсы, необходимые для обслуживания пассажиров на конкретном маршруте»; дефисы 4, 5 6, 10, 13 пункта 4.3; пункт 5.2, дефис 1 пункта 5.3; подпункты 6.2.3, 6.2.7, 6.2.8 пункта 6.2, подпункт 6.2.9 пункта 6.2 в части слов «6.2.7, 6.2.8»; пункт 6.7 в части слов «в случае невыполнения указанного требования перевозчиком организатор направляет ходатайство в Управление государственного автодорожного надзора по Красноярскому краю, федеральную службу по надзору в сфере транспорта для принятия решения о приостановке действия лицензии данного перевозчика», дефис 2 пункта 7.1 в части слов «и графиком» приложения N 1 к постановлению администрации г. Красноярска от 06.10.2006 N 828 « Об утверждении Положения о порядке и условиях конкурсного отбора перевозчиков на осуществление перевозок пассажиров по городским маршрутам регулярных перевозок» в редакции постановлений администрации г. Красноярска от 24.11.2006 N 920, от 19.07.2007 N 425, постановления Главы г. Красноярска от 07.07.2009 N 248, несоответствующими Гражданскому кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 10.12.1995 « 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», Федеральному закону от 08.08.2001 «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральному закону от 27.12.2002 N 184-ФЗ «О техническом регулировании», Закону Красноярского края от 22.12.1998 N 5-230 «Об автомобильном и городском электрическом пассажирском транспорте в Красноярском крае», а также недействующими.

Департамент транспорта оспорил выводы суда, за исключением дефисов 5, 6, 13 пункта 4.3, пункта 5.2, дефиса 2 пункта 7.1.3 в части слов «и графиком».

Администрация г. Красноярска в кассационной жалобе просит решение суда отменить. Из содержания кассационной жалобы усматривается, что администрация просит проверить законность судебного акта в части признания постановления частично недействующим.

Суд кассационной инстанции рассматривает кассационные жалобы в пределах, предусмотренных статьёй 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как усматривается из пункта 1.3 Положения, утверждённого постановлением от 06.10.2006 N 828, данный нормативный правовой акт, принятый органом местного самоуправления в пределах его компетенции, устанавливает условия и критерии конкурсного отбора перевозчиков, сроки и порядок подачи и рассмотрения заявок, процедуру подведения итогов и их оглашение.

В силу пункта 1.4 Положения оно распространяется только на перевозчиков пассажиров по городским маршрутам регулярных перевозок маршрутной сети города, утверждённой в установленном порядке.

Согласно пункту 4.1 Положения к участию в конкурсе допускаются перевозчики, имеющие соответствующий требованиям технических, санитарных и экологических норм подвижной состав категории МЗ класса 1 и вместимости, установленной организатором пассажирских перевозок, трудовые и материально-технические ресурсы, необходимые для обслуживания пассажиров на конкретном маршруте, готовые реализовать своё право на осуществление перевозок пассажиров по городскому маршруту регулярных перевозок.

В силу дефиса 1 пункта 5.3 Положения не допускаются к отбору претенденты, не имеющие, в частности, трудовых и материально-технических ресурсов.

Признавая пункт 4.1 Положения недействующим в части слов «трудовые и материально-технические ресурсы, необходимые для обслуживания пассажиров на конкретном маршруте», суд указал, что установление в качестве критерия допуска к участию в конкурсе требования о наличии у претендента «трудовых и материально-технических ресурсов, необходимых для обслуживания пассажиров на конкретном маршруте», предполагает отсылочный характер этой нормы и допустимо только при наличии его конкретизации, в противном случае может быть допущено произвольное ограничение права перевозчика на участие в конкурсе уже на этапе подачи заявки.

Возражая против выводов суда в этой части, заявители кассационных жалоб указывают, что пункты 4.1 и 5.3 идентичны по своему содержанию и соответствуют целям конкурсного отбора, отраженным в пункте 1.1 Положения. Пункт 1.1 Положения регулирует вопросы о целях конкурсного отбора.

Суд кассационной инстанции не считает, что сохранившееся противоречие с пунктом 1.1. Положения влияет на правильность выводов суда по данным пунктам Положения.

Суд применительно к пункту 4.1 (в оспоренной части), пункту 4.3 (дефис 6, предусматривающий представление информации о заключённых трудовых договорах с водителями и иным персоналом), пункту 5.2 (право экспертной комиссии запросить у претендента дополнительную информацию, необходимую для работы группы), дефису 1 пункта 5.3 обоснованно исходил из следующего.

С учётом правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Определениях от 14.12.2000 N 244-О, от 07.02.2002 N 16-О, от 05.07.2001 N 130-О, от 07.06.2001 N 139-О, Постановлениях от 21.11.2002 N 15-П, от 30.07.2001 N 13-П, деятельность органов государственной власти и местного самоуправления не должна подавлять экономическую самостоятельность, инициативу граждан и юридических лиц, произвольно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей для предпринимательской и иной не запрещённой экономической деятельности, а также право частной собственности.

Конституционный Суд Российской Федерации также исходит из того, что правовая норма должна отвечать требованиям определённости, ясности, недвусмысленности, согласованности с системой действующего правового регулирования (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14.07.2005 N 8-П, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15.01.2008 N 192-О-О).

Приведённые выше оспоренные положения норм, как правильно посчитал суд, допускают произвольное ограничение прав перевозчиков, произвольное толкование норм в виду отсутствия необходимой детализации, не отвечают принципам определённости и ясности.

Заявители указывают, что в этой части суд не привёл правовой акт, имеющий большую юридическую силу, которому противоречат пункт 4.1, дефис 1 пункта 5.3, дефис 6 пункта 4.3, пункт 5.2 Положения.

Между тем, в соответствии со статьёй 6 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» решения Конституционного Суда Российской Федерации обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

С учётом изложенного суд правильно признал названные нормы Положения недействующими.

По изложенным выше критериям суд также обоснованно признал, что установление в подпунктах 6.2.7, 6.2.8 Положения в качестве критериев для определения победителя конкурса таких обстоятельств, как состояние и итоги работы по обеспечению безопасности движения и снижению аварийности, выполнение лицензионных требований и условий при осуществлении перевозок пассажиров за предшествующие конкурсу 6 месяцев работы на маршрутах маршрутной сети г. Красноярска, а также соблюдение Правил организации транспортного обслуживания населения в г. Красноярске и условий заключённых договоров с организатором перевозок за предшествующие 6 месяцев работы на маршрутах маршрутной сети г. Красноярска, без их детализации и определения порядка оценки при подведении итогов конкурса также создаёт возможность их произвольного толкования конкурсной комиссией при подведении итогов конкурса.

С учётом изложенного также подлежали удовлетворению требования заявителя о признании недействующим пункта 6.2.9 в части слов «6.2.7, 6.2.8».

О необходимости конкретизации и детализации перечисленных норм, как правильно посчитал суд, свидетельствует требование абзаца 4 пункта 4.3 Положения, согласно которому претендент, не представивший указанной выше информации или представивший информацию не в полном объёме, к участию в конкурсе не допускается. Наличие в оспариваемых нормах открытого (не исчерпывающего) перечня документов, подлежащих представлению с заявкой, может привести к произвольному ограничению прав и законных интересов претендента на участие в конкурсе.

Пунктом 4.3 Положения предусмотрено, какие документы прилагаются к заявке на участие в конкурсе.

Суд признал недействующими положения дефисов 4, 5, 6, 10, 13 пункта 4.3 Положения в части требований представления следующих документов.

К числу этих документов относятся документы, подтверждающие наличие у претендента на праве собственности или ином праве отапливаемой стоянки, ремонтной базы, контрольно-технического пункта, медицинского пункта для проведения предрейсовых и послерейсовых осмотров водителей; копии сертификата соответствия работ и услуг по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств или копии сертификата предприятия, обеспечивающего претендента данными работами и услугами по договору; информации о заключенных трудовых договорах (соглашениях) с водительским, кондукторским персоналом, а также специалистами, организующими перевозочный процесс; согласие претендента на осуществление перевозок льготных категорий пассажиров; финансовые балансовые отчёты за предыдуший год и прошедший период текущего года, в котором проводится конкурс.

Действующее законодательство, как установил суд, не обязывает перевозчика, претендующего на участие в конкурсе, иметь в собственности либо на ином вещном праве отапливаемую стоянку, ремонтную базу, контрольно-технический пункт. Согласно пункту 6 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30.10.2006 N 637, при получении лицензии на осуществление указанной деятельности соискателю лицензии достаточно иметь заключённые договоры со специализированными организациями на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств.

Согласно статье 23 Федерального закона «О безопасности дорожного движения» на владельцев автобусов возложена организация проведения предрейсовых и послерейсовых медицинских осмотров водителей.

В соответствии с пунктом 3.3.3 Положения о безопасности дорожного движения в предприятиях, учреждениях, организациях, осуществляющих перевозки пассажиров и грузов, утверждённого приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 09.03.1995 N 27, организация обязана обеспечить контроль за состоянием здоровья водителей, не допускать к управлению транспортными средствами лиц, находящихся в состоянии опьянения или в болезненном состоянии, для чего обязана организовать проведение предрейсовых и послерейсовых медицинских осмотров водителей транспортных средств в порядке, определяемом Министерством здравоохранения Российской Федерации.

Министерством здравоохранения Российской Федерации письмом от 21.08.2003 N 2510/9468-03-32 утверждены Методические рекомендации по организации и порядку проведения предрейсовых и послерейсовых медицинских осмотров водителей транспортных средств. Согласно пункту 1.6 Типового приложения об организации предрейсовых и послерейсовых медицинских осмотров водителей транспортных средств предрейсовые медицинские осмотры проводятся медицинским работником как на базе организации, так и в условиях медицинского учреждения.

С учётом приведённых норм права суд пришел к правильному выводу о том, что законодательством на перевозчика не возлагается обязанность владеть на праве собственности или ином вещном праве перечисленными под дефисом 4 пункта 4.3 Положения объектами инфраструктуры, обеспечивающими организацию перевозочного процесса. Суд признал, что возложение на претендента дополнительных требований по наличию на каком-либо вещном праве перечисленных в Положении объектов инфраструктуры ограничивает его экономическую самостоятельность и возможность участвовать в конкурсе.

Заявители кассационных жалоб приводят довод о том, что пункт 4.3 Положения предусматривает, что отапливаемые стоянки и медицинские пункты могут находиться у претендента на ином праве, а не только на вещном, как посчитал суд. Это могут быть обязательственные правоотношения (договоры аренды, на техническое обслуживание и т.п). В связи с этим, по мнению заявителей, отсутствует противоречие данных положений федеральным законам.

Из толкования дефиса 4 пункта 4.3. Положения суд сделал правильный вывод о том, что речь идёт о правах, иных по отношению к праву собственности, то есть других вещных правах. Кроме того, доводы кассационных жалоб свидетельствуют о неопределённости содержания данного требования, позволяющего, в частности, толковать его и как возможность представления гражданско-правовых договоров, содержание прав не раскрыто.

Заявители кассационных жалоб также не согласны с выводом суда о том, что услуга перевозчика не подлежит сертификации в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании».

По мнению заявителей, статья 1 Федерального закона «О техническом регулировании» предусматривает сертификацию, в том числе, и услуг. Об этом же, по мнению заявителей, свидетельствует статья 16 Закона Красноярского края от 22.12.1998 N 5-230.

Между тем, заявители кассационных жалоб не приводят сведений о нормативных правовых актах, устанавливающих обязательный для претендента порядок сертификации рассматриваемых услуг, а, следовательно, претенденты, подающие соответствующие заявки, поставлены названным требованием в состояние неопределённости, нарушающее их права и законные интересы.

Заявители кассационных жалоб также просят учесть, что дефис 10 пункта 4.3 Положения не содержит критерия допуска к участию в конкурсе. Как указывает Департамент, требование представлять согласие позволяет перевозчику изложить своё мнение по поводу согласия (не согласия) осуществлять перевозку льготных категорий пассажиров.

Как было установлено судом применительно к проверке законности положений дефиса 10 пункта 4.3 Положения, в соответствии с Законом Красноярского края N 5-230 согласие перевозчика на осуществление перевозок льготных категорий пассажиров является его правом, не обязанностью.

Заявители кассационных жалоб это обстоятельство не оспаривают и не приводят заслуживающих внимания доводов о том, что согласие на осуществление перевозок льготников не является критерием допуска к участию в конкурсе.

Кроме того, суд кассационной инстанции учитывает, что норма дефиса 10 пункта 4.3 Положения сформулирована именно как «согласие претендента», а не как документ, в котором претендент выражает своё мнение по поводу «согласия» («не согласия»).

По мнению прокурора Красноярского края, изложенному в отзыве на кассационные жалобы, дефис 10 пункта 4.3 Положения соответствует региональному законодательству, соответствующая обязанность перевозчика прямо закреплена в пункте 13 статьи 3.3 Правил организации транспортного обслуживания населения в г. Красноярске от 25.05.2006 N 10-196.

Между тем, в отзыве на кассационные жалобы не учитывается сфера регулирования нормативного правового акта, оспариваемого по настоящему делу.

Как следует из пункта 5.3 Положения, не допускаются к отбору претенденты, не представившие в конкурсную комиссию необходимые документы. Следовательно, суд правильно посчитал, что непредставление именно согласия претендента нарушает его права при подаче и рассмотрении заявки (на данной стадии конкурса).

Положения названного дефиса пункта 5.3 не свидетельствуют, как полагает прокурор, что факт выражения согласия на перевозки льготных категорий пассажиров не влечёт для перевозчика каких-либо неблагоприятных последствий. Предметом проверки суда являлась законность соответствующего требования пункта 4.3, как влияющего на допуск претендента на участие в конкурсе. Кроме того, в силу положения пункта 6.2.6 при определения победителя комиссия учитывает согласие на осуществление перевозок пассажиров , пользующихся правом льготного проезда.

Возражения заявителей кассационных жалоб относительно неправомерности признания судом недействующим дефиса 13 пункта 4.3 Положения сводятся к тому, что представление участником конкурса «финансовых балансовых отчётов» необходимо для подтверждения финансовой способности участника конкурса.

Как обоснованно посчитал суд, действующее законодательство не содержит такого вида бухгалтерской или налоговой отчётности как финансовые балансовые отчёты, в связи с чем требование представления такой документации не основано на законодательстве.