ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОСТОЧНО-СИБИРСКОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 09 февраля 2011 года Дело N А19-4817/10

Резолютивная часть постановления объявлена 3 февраля 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 9 февраля 2011 года.

Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего судьи Кадниковой Л.А.,

судей: Гуменюк Т.А., Чупрова А.И.,

при участии в судебном заседании представителей:

управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области - Тяпкиной А.Л. (доверенность от 30.11.2010 N 9906-9),

администрации г. Братска - Егоркина А.В. (доверенность от 11.01.2011 N 54/01/11),

общества с ограниченной ответственностью «Пассажирские автотранспортные перевозки» - Гуркова А.В. (доверенность от 01.11.2009),

рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу управления Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области на постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 1 ноября 2010 года по делу N А19-4817/10 (суд первой инстанции: Позднякова Н.Г.; суд апелляционной инстанции: Ячменёв Г.Г., Желтоухов Е.В., Ткаченко Э.В.),

установил:

Администрация муниципального образования города Братска (далее администрация МО г. Братска) обратилась в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (далее - УФАС по Иркутской области, антимонопольный орган) о признании незаконным решения от 23.12.2009 N 360 и недействительным предписания от 23.12.2009 N 290.

В участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью «Пассажирские автотранспортные перевозки» (далее - ООО «ПАТП»).

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 18 мая 2010 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 1 ноября 2010 года решение суда от 18 мая 2010 года частично отменено с принятием в отменённой части нового решения об удовлетворении заявленных требований. В остальной части решение оставлено без изменения.

В кассационной жалобе УФАС по Иркутской области ставит вопрос о проверке законности постановления апелляционного суда в части принятия нового решения об удовлетворении заявленных требований в связи с неправильным применением Федерального закона «О защите конкуренции».

Представитель УФАС по Иркутской области поддержала доводы кассационной жалобы.

Представитель администрации МО г. Братска не согласен с кассационной жалобой, полагает, что оцениваемые показатели участников конкурса не устанавливают ограничений, представлен отзыв.

Представитель ООО «ПАТП» просит удовлетворить кассационную жалобу УФАС по Иркутской области, обоснование изложено в отзыве.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Проверив правильность применения норм материального права и норм процессуального права по делу и исходя из доводов кассационной жалобы и отзывов относительно жалобы, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа пришел к следующим выводам по делу.

Как установлено материалами дела, УФАС по Иркутской области на основании заявления ООО «ПАТП» в отношении администрации МО г. Братска 14.12.2009 возбудило дело N 556 по признакам нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Комиссией УФАС по Иркутской области по рассмотрению дел по признакам нарушения антимонопольного законодательства 23.12.2009 вынесено решение N 360, согласно которому администрация признана нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» в связи с принятием постановления от 02.11.2009 N 1959 «Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса на право заключения договоров на обслуживание городских автобусных маршрутов маршрутной сети муниципального образования г. Братска».

На основании решения от 23.12.2009 N 360 администрации МО г. Братска выдано предписание от 23.12.2009 N 290 о прекращении в срок до 15.02.2010 нарушений пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» путём исключения противоречащих антимонопольному законодательству положений из постановления от 02.11.2009 N 1959, в том числе приложения N 3 к постановлению.

Администрация МО г. Братска обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением, считая, что оцениваемые показатели, перечисленные в приложении N 3, ставят всех перевозчиков, участвующих в конкурсе, в равное положение, оцениваемые показатели позволяют привлечь к организации транспортного обслуживания перевозчиков, обеспечивающих наиболее безопасные условия перевозки пассажиров, удовлетворение потребностей населения г. Братска в области пассажирских перевозок.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 18 мая 2010 года было подтверждено принятие администрацией ограничивающего конкуренцию нормативного правового акта.

Как было установлено судом, администрация МО г. Братска в соответствии со статьёй 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» постановлением от 02.11.2009 N 1959 утвердила «Положение о порядке проведения конкурса на право заключения договоров на обслуживание городских автобусных маршрутов маршрутной сети муниципального образования г. Братска» (далее - Положение).

В силу пункта 1.1 Положения названный акт определяет порядок организации и проведения конкурса на право заключения договоров на обслуживание городских автобусных маршрутов маршрутной сети муниципального образования г. Братска, условия участия в нём, порядок определения победителей конкурса.

Приложением N 3 к Положению установлено, что победителем конкурса признаётся участник конкурса, отвечающий условиям конкурса и набравший наибольшее количество баллов по следующему перечню показателей участников конкурса:

1. Количество пассажирских транспортных средств, используемых в пассажирских перевозках (более 100 - 5 балов; от 50 до 100 - 3 балла; от 10 до 50 - 1 балл; до 10 - 0 баллов).

2. Состояние дорожно-транспортной дисциплины в течение последнего календарного года: нарушения Правил дорожного движения на одного водителя (от 0 до 0,1-3 балла; от 0,1 до 0,5 - 1 балл; от 0,5 до 1,0 - 0 баллов).

3. Средний срок эксплуатации пассажирских транспортных средств (до 1 года - 2 балла; до 5 лет - 1 балл; более 5 лет - 0 баллов).

4. Выполнение требований и условий лицензирования в сфере пассажирских перевозок в течение последнего календарного года (до 12 баллов), в том числе пункты 4.1-4.8.

5. Наличие стажа работы на перевозках пассажиров на регулярных автобусных маршрутах общего пользования (десять лет и более - 5 баллов; от пяти до десяти - 3 балла; от одного года до пяти лет - 2 балла; до одного года - 1 балл).

6. Наличие договора с Министерством социального развития, опеки и попечительства Иркутской области на перевозку пассажиров по единым социальным билетам ( есть договор - 5 баллов; нет договора - 0 баллов).

7. Наличие производственной базы для выполнения технического обслуживания и ремонта пассажирских транспортных средств (имеется - 2 балла; отсутствует - 0 баллов).

8. Коэффициент использования парка пассажирских транспортных средств (до 0,6 - 5 баллов; от 0,6 до 0, 7- 3 балла; от 0,7 до 0,8 - 1 балл; более 0,8 - 0 баллов).

Суд первой инстанции исходил из того, что перечень приведённых оцениваемых показателей участников конкурса, установленный администрацией МО г. Братска в приложении N 3 к «Положению о порядке проведения конкурса на право заключения договоров на обслуживание городских автобусных маршрутов маршрутной сети муниципального образования г. Братска», утверждённому постановлением от 02.11.2009 N 1959, ограничивает доступ хозяйствующих субъектов на рынок пассажирских перевозок, что необоснованно препятствует осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами и приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Установленные судом первой инстанции обстоятельства с учётом положений пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» подтверждают, что администрация, определив в приложении N 3 к Положению перечень оцениваемых показателей, нарушила пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции».

По апелляционной жалобе администрации МО г. Братска суд апелляционной инстанции отменил в части решение суда первой инстанции и удовлетворил заявленные требования, указав, что второй, третий и четвёртый оцениваемые показатели приложения N 3 не ограничивают доступ хозяйствующих субъектов на рынок пассажирских автотранспортных перевозок.

Суд апелляционной инстанции признал решение УФАС по Иркутской области от 23.12.2009 N 360 в части признания администрации МО г. Братска нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» в связи с установлением в пунктах 2, 3, 4 приложения N 3 к Положению оцениваемых показателей участников конкурса (средний срок эксплуатации пассажирских транспортных средств, состояние дорожно-транспортной дисциплины в течение последнего календарного года, выполнение требований и условий лицензирования) незаконным как несоответствующее Федеральному закону «О защите конкуренции».

Выданное на основании этой части решения УФАС по Иркутской области предписание также было признано недействительным.

Не согласившись в названной части с постановлением апелляционного суда, УФАС по Иркутской области обратилось с кассационной жалобой.

Заявитель кассационной жалобы не согласен с тем, что суд апелляционной инстанции в отличие от суда первой инстанции признал незаконным решение антимонопольного органа от 23.12.2009 в части признания администрации МО г.Братска нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции». Заявитель настаивает на том, что администрация допустила нарушение, поскольку установила в пунктах 2, 3, 4 приложения N 3 к Положению оцениваемые показатели участников конкурса, не соответствующие Федеральному закону «О защите конкуренции».

По мнению УФАС по Иркутской области, суд апелляционной инстанции не учёл правовую позицию Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенную в пункте 8 постановления от 30.06.2008 N 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства». Рассматриваемые оцениваемые показатели (пункты 2, 3, 4 приложения N 3), по утверждению заявителя кассационной жалобы, ограничивают доступ хозяйствующим субъектам на соответствующий товарный рынок, негативно влияют на него.

Проверка названных доводов показала их обоснованность.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Как указал Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 8 постановления N 30, частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции названным в этой части статьи органам и организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). При рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Как установлено антимонопольным органом в решении от 23.12.2009 N 360 применительно к пункту 2 оцениваемых показателей участника конкурса, исходя из среднего срока эксплуатации пассажирских автотранспортных средств (до 1 года - 2 балла; до 5 лет - 1 балл; более 5 лет - 0 баллов), хозяйствующий субъект, имеющий транспортные средства, срок эксплуатации которых менее 1 года, получает наибольшее количество баллов, если этот срок более 5 лет - ни одного балла.

Антимонопольный орган и суд первой инстанции обоснованно признали в связи с этим, что названный показатель не позволяет определить техническое состояние транспортных средств, срок эксплуатации которых составляет 1 год и 5 лет, а лишь ограничивает доступ на рынок хозяйствующих субъектов, использующих транспортные средства со сроком эксплуатации более 5 лет.

Суд апелляционной инстанции учёл, что ни один из хозяйствующих субъектов не лишен возможности приобрести новые автобусы, срок эксплуатации оказывает влияние на качество и безопасность пассажирских перевозок, введение такого оценочного показателя не только способствует улучшению качества услуги, но и обеспечивает улучшение экологической обстановки.

Между тем рассматриваемый показатель должен не только способствовать достижению общественно-полезной цели, но и не нарушать прав лиц, участвующих в конкурсе и имеющих транспортные средства со сроком эксплуатации более 5 лет. Администрация не привела конкретных норм федерального закона, в соответствии с которыми технически исправные средства со сроком эксплуатации свыше 5 лет менее предпочтительны в эксплуатации при пассажирских перевозках. Кроме того, срок эксплуатации сам по себе не свидетельствует об исправности транспортных средств. Названный критерий при подведении итогов конкурса может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции как устанавливающий необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

В соответствии с пунктом 3 оцениваемых показателей учёту подлежит состояние дорожно-транспортной дисциплины в течение последнего календарного года (расчёт показателя: количество нарушений/количество водителей).

Как установлено антимонопольным органом и судом первой инстанции, в отношении данного показателя хозяйствующий субъект, водители которого допустили большее количество незначительных нарушений Правил дорожного движения, получает наименьшее количество баллов, чем хозяйствующий субъект, водитель которого допустил небольшое количество значительных нарушений. Такие показатели, по утверждению антимонопольного органа, не соизмеримы.

Не соглашаясь с выводами антимонопольного органа, суд апелляционной инстанции указал, что глава 12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не подразделяет нарушения Правил дорожного движения на «значительные» и «не значительные», введение такого критерия объясняется необходимостью оказания гражданам услуг по перевозке надлежащего качества.

Однако использование третьего оцениваемого показателя может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, поскольку устанавливает необоснованное препятствие осуществлению деятельности перевозчиков: «состояние дорожно-транспортной дисциплины». Администрация МО г. Братска, в свою очередь, не доказала, что федеральное законодательство регулирует порядок определения состояния дорожно-транспортной дисциплины, а также последствия этого применительно к хозяйствующим субъектам (не к водителям).

Кроме того, суд кассационной инстанции учитывает доводы антимонопольного органа о том, что субъекты, впервые вступающие на этот рынок, не смогут представить необходимые сведения в связи с их отсутствием на таком рынке «в течение последнего календарного года».

Выполнение требований и условий лицензирования в сфере пассажирских перевозок в течение последнего календарного года является четвёртым оцениваемым показателем и включает в себя возможность получения баллов за организацию занятий и обеспечения условий для повышения знаний и профессионального мастерства водителей (п.4.1); ведение учёта рабочего времени водителей (п.4.2); проведение инструктажей по безопасности дорожного движения (п. 4.3); соблюдение Положения о рабочем времени и времени отдыха водителей автомобилей и другие, если они осуществляются без нарушений.

Антимонопольный орган обоснованно признал четвёртый оцениваемый показатель ограничивающим доступ хозяйствующих субъектов на рынок пассажирских перевозок, так как документы и сведения о выполнении этих условий являются хозяйственной деятельностью субъекта и подлежат проверке лицензирующим органом. УФАС по Иркутской области также учло, что этим показателем ограничивается деятельность хозяйствующих субъектов по основаниям, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления. Суд первой инстанции исходил из того, что соблюдение лицензиатами лицензионных требований и условий является обязательным в силу законодательства о лицензировании.

Суд апелляционной инстанции пришел к противоположному выводу, так как учёл необходимость оказания гражданам - потребителям услуг надлежащего качества, отсутствие ограничений для отдельных перевозчиков, факты выдачи лицензирующим органом справок о выполнении лицензионных условий всем заинтересованным лицам.

Данные обстоятельства не опровергают вывод антимонопольного органа и суда первой инстанции о том, что имеет место необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, запрещённое пунктом 2 части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», поскольку ответственность за неисполнение условий лицензии уже установлена законодательством о лицензировании. Данное законодательство также не определяет конкретные полномочия органа местного самоуправления по названному вопросу.

Судом кассационной инстанции не установлено нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены решения суда первой инстанции.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа на основании пункта 5 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации вправе оставить в силе одно из ранее принятых по делу решений.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 1 ноября 2010 года по делу N А19-4817/10 в части отмены решения Арбитражного суда Иркутской области от 18 мая 2010 года и принятия в этой части нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований отменить.

В указанной части решение Арбитражного суда Иркутской области от 18 мая 2010 года оставить в силе.

В остальной части постановление Четвёртого арбитражного апелляционного суда от 1 ноября 2010 года оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Электронный текст документа

подготовлен ЗАО "Кодекс" и сверен по:

файл-рассылка