СЕДЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 17 декабря 2009 года  Дело N А67-6080/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 15 декабря 2009г.

Полный текст постановления изготовлен 17 декабря 2009г.

Седьмой Арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Усаниной Н.А.

судей  Бородулиной И.И.,  Кривошеиной С.В.

при ведении протокола судебного заседания судьей Бородулиной И.И.

при участии:

от заявителя: Ревенкова Г.Г. – руководитель, приказ №1226 л/с от 01.10.1998г., Цыганкова А.А. по доверенности от 11.01.2009г.

от заинтересованного лица: Шинкевич О.Ю. по доверенности от  01.09.2009г.

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу

Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Томской области

на решение Арбитражного суда Томской области

от 28 октября 2009 года по делу №А67-6080/09 (судья Гапон А.Н.)

по  заявлению  Управления Федерального казначейства  по Томской области

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Томской области

о признании недействительным раздела III представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса,

У С Т А Н О В И Л:

Управление федерального казначейства по Томской области (далее по тексту – УФК по Томской области, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Томской области с заявлением к Территориальному управлению федеральной службы финансово – бюджетного надзора в Томской области (далее по тексту – ТУ Росфиннадзора в Томской области, Управление, ответчик) о признании недействительным раздела III (иные финансовые нарушения) представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 16.07.2009 года № 131.

Решением Арбитражного суда Томской области от 28 октября 2009 года  заявленные требования удовлетворены; суд обязал  Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Томской области устранить нарушения прав и законных интересов Федерального казначейства по Томской области.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ТУ Росфиннадзора в Томской области обратилось в арбитражный апелляционный суд с  апелляционной жалобой,  в которой просит решение Арбитражного суда первой инстанции  отменить и прекратить производство по делу,  ссылаясь на то, что  представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса №131 от 16.07.2009г. носит рекомендательный характер и не содержит предписаний властного характера, адресованных заявителю, неисполнение которых повлекло бы негативные правовые последствия; представление не может быть признано ненормативным актом и нарушать  права и законные интересы заявителю; в порядке ст. 150 АПК РФ дело подлежит прекращению.

В судебном заседании представитель Управления поддержала доводы апелляционной жалобы и настаивала  на ее удовлетворении.

УФК по Томской области в отзыве на апелляционную жалобу и его представители в судебном заседании возражали  против доводов ТУ Росфиннадзора, указав, что при отсутствии нарушений бюджетного процесса, заявителю выставлено представление об устранении нарушений, которые  отсутствуют; по общему правилу предполагается добросовестность экономической деятельности, включая и добровольное  исполнение правовых актов контролирующих органов; содержание такого представления является основанием для возникновения у лица, которому оно адресовано, соответствующих обязанностей – устранение или недопущение их в дальнейшем, применение к заявителю меры принуждения в виде представления, при недоказанности нарушения бюджетного процесса нарушает права и законные интересы УФК по Томской области.

Проверив материалы дела в порядке статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции считает решение Арбитражного суда Томской области 28.10.2009г.  не подлежащим отмене,  исходя из следующего.

Как следует из материалов дела, в период с 13.05.2009г. по 09.07.2009г. ТУ Росфиннадзора в Томской области в соответствии с централизованным заданием Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 10.02.2009г. № 43-01-02-25/556 согласно программе, утвержденной руководителем Федеральной службы финансово- бюджетного надзора от 09.02.2009г., проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности в Управлении Федерального казначейства по Томской области за период 2008 г. и отдельных вопросов за 2009 г., по результатам которой 06.07.2009г. составлен  акт  с указанием на выявленные нарушения.

16.07.2009г. на основании акта проверки  и.о.руководителя ТУ Росфиннадзора в Томской области было вынесено представление о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса №131.

В ходе проведенной проверки выявлены следующие нарушения:

- оплата услуг за тепловую энергию в сумме 12, 78 тыс.руб., потребленную структурным подразделением Управления, что является нарушением ст.34 Бюджетного Кодекса РФ;

- отделению по Томскому району УФК по Томской области без разрешения собственника переданы помещения стоимостью 6930,4 тыс.руб., что является нарушением ст.298 Гражданского Кодекса РФ;

- недоплата по авансовым отчетам по бронированию номера в гостинице в сумме 0,15 тыс.руб., что является нарушением п.18 Указа Президента РФ «О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих» от 18.07.2005 года №813.

Представлением предложено руководителю Управления Федерального казначейства по Томской области Ревенковой Г.Г. рассмотреть настоящее представление и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, о результатах рассмотрения проинформировать Управление не позднее 30 дней с даты получения представления.

Удовлетворяя заявленные требования о признании раздела III указанного представления недействительным, суд первой инстанции исходил из несоответствия оспариваемого представления положениям Бюджетного законодательства.

Согласно ст.28 Бюджетного Кодекса РФ одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Статьей 34 БК РФ установлено, что принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках представленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Постановлением Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 26.02.2009 №17 «О внесении дополнений в Постановление Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 22.06.2006 №23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (п.23) указано, что конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или, что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Исходя из изложенных норм, с учетом установленных по делу обстоятельств и представленных в материалы дела доказательств, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о незаконности оспариваемого представления в части:

- оплаты услуг за тепловую энергию в сумме 12,78 тыс. руб. в нарушение ст. 34 Бюджетного кодекса РФ, с учетом того, что обязательство по оплате расходов на отопление помещений, занимаемым УФК по Томской области и Отделением по Томскому району было принято УФК по Томской области, данные расходы предусмотрены по смете УФК по Томской области и не передавались в 2008 году Отделению по Томскому району; УФК по Томской области не выделяло Отделению по Томскому району лимиты на 2008 год  на оплату коммунальных услуг, в том числе и на оплату за поставку тепловой энергии, что подтверждается расходным расписанием №100/13612/001, бюджетной сметой на 2008 год, лимитами бюджетных обязательств на 2008 год получателя - Отделения по Томскому району УФК по Томской области, принимая во внимание непредставление ТУ Росфиннадзор доказательств того, что заключение Отделением по Томскому району отдельного договора с поставщиками услуг пропорционально занимаемой площади, а также установка своих учетов прибора, при том, что Отделение по Томскому району занимает несколько комнат по всему зданию, привело бы к наименьшим затратам, а равно сведений о наступлении последствий, связанных с финансированием расходов, не включенных в бюджетную роспись, либо финансированием расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись и утвержденные лимиты бюджетных обязательств, в связи с произведенными заявителем затратами на оплату коммунальных услуг;

- несвоевременного заключения договора передачи в безвозмездное пользование помещений Отделению по Томскому району с учетом неправомерного отражения в представлении о нарушении, устраненном  заявителем, что не согласуется с положениями Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета;

- не возмещения расходов по бронированию на сумму 0,15 тыс. руб. исходя из того, что мотивировочная часть акта проверки содержит противоречивую информацию в части бронирования, что делает невозможным придти к однозначному выводу относительно выявленного правонарушения в данной части.

Приводя в обоснование апелляционной жалобы, в том числе и доводы о неполном выяснении судом обстоятельств, имеющих значение для дела, апеллянтом не указано  какие обстоятельства по делу не выяснены, какие не доказаны, но суд посчитал их установленными.

При этом, апеллянтом не оспаривается, что нарушений бюджетного процесса УФК по Томской области не допущено.

Доводы о  необходимости прекращения производства по данному делу не могут быть приняты судом апелляционной инстанции в силу следующего.

В соответствии с ч. 1  ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из указанной нормы, а также положений главы 24 АПК РФ следует, что ненормативный правовой акт - это принятый компетентным органом в результате реализации им своих властных полномочий акт (независимо от формы выражения), который адресован конкретному лицу, содержит обязательные для этого лица правила поведения и влечет для него правовые последствия.

В соответствии со статьей 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов.

Согласно пункту 2 статьи 284 Бюджетного Кодекса руководители федеральных органов исполнительной власти и ее территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 Кодекса вправе в числе прочего вынести руководителям получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств.

Из вышеизложенного следует, что представления руководителей органов финансово-бюджетного надзора отнесены пунктом 2 статьи 284 Бюджетного Кодекса Российской Федерации к мерам принуждения. Следовательно, обжалуемое представление несет юридические последствия для заявителя, а потому может быть обжаловано в установленном порядке.

В подпункте 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 № 278, установлено, что в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

Арбитражным судом установлено и из материалов дела следует, что Территориальное управление Росфиннадзора в Томской области в рамках реализуемых им полномочий, в качестве применения мер принуждения за нарушение бюджетного процесса вынесло представление,  которое признано судом не соответствующим закону и нарушающим права и законные интересы заявителя.

В представлении содержатся выводы о финансовых нарушениях, допущенных УФК по Томской области, о нарушении им бюджетного законодательства, а также предложения о принятии  мер по недопущению нарушений в дальнейшем с предоставлением  информации  контролирующему органу о результатах рассмотрения представления, в связи с чем, содержит соответствующие требования для Управления по совершению определенных действий.

Данный документ адресован руководителю Управления и само по себе представление является обязывающим актом, невыполнение которого влечет наступление определенных юридических последствий для заявителя с учетом того, что частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства.

Согласно пункту 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (в редакции постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.11.2008 № 60) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

С учетом изложенного, указанное представление является ненормативным  правовым  актом, подлежащим обжалованию в порядке статьи 198 АПК РФ.

Указанный вывод согласуется с позицией Высшего арбитражного суда РФ, изложенной в постановлении Президиума ВАС от 22.09.2009 года №6720/09.

В связи с чем, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд обязан осуществить проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и установить их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, установить наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также установить, нарушают ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 АПК РФ).

При изложенных обстоятельствах принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленные статьей  270 Арбитражного процессуального кодекса РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

В соответствии с п.п. 1 п. 1 ст. 333.37 НК РФ  государственные органы, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истов и ответчиков, освобождаются от уплаты государственной пошлины, в связи с чем уплаченная ТУ Росфиннадзора государственная пошлина за рассмотрение апелляционной жалобы подлежит возврату.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

П О С Т А Н О В И Л:

Решение  арбитражного суда Томской области от 28 октября  2009 года по делу №А67-6080/09 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Возвратить  Территориальному Управлению  Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Томской области из федерального бюджета государственную пошлину в размере 1000 рублей, уплаченную по платежному поручению №119304 от 19.11.2009г.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Электронный текст документа

подготовлен ЗАО "Кодекс" и сверен по:

файл-рассылка