ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПОВОЛЖСКОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 23 апреля 2010 года Дело N А49-11546/2009
Резолютивная часть постановления объявлена 20 апреля 2010 года.
Полный текст постановления изготовлен 23 апреля 2010 года.
Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в составе: председательствующего судьи Филимонова С.А., судей Баширова Э.Г., Хасанова Р.Г.,
при участии представителей:
заявителя - Русанова В.В., доверенность от 10.06.2009 N 400, Гириной Н.Е., доверенность от 19.04.2010 N 248,
третьего лица (закрытого акционерного общества «Пензенская Горэлектросеть») - Янова К.К., доверенность от 11.01.2010 N 3/пр ,
третьего лица (открытого акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги») - Осиповой Е.Н., доверенность от 20.02.2010 N Д/10-145,
в отсутствие:
ответчика - извещен, не явился,
третьих лиц (администрации г. Пензы, общества с ограниченной ответственностью «Горводоканал», открытого акционерного общества «Территориальная генерирующая компания N 6» в лице Пензенского филиала, открытого акционерного общества «Метан», открытого акционерного общества «ВолгаТелеком» в лице Пензенского филиала, открытого акционерного общества «Ростелеком» в лице Территориального управления N 8 Приволжского филиала) - извещены, не явились,
прокуратуры Пензенской области - извещена, не явилась, рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу открытого акционерного общества «Акционерная компания «Домостроитель» на решение Арбитражного суда Пензенской области от 17.02.2010 (председательствующий судья Столяр Е.Л., судьи Друзь К.А., Учаева Н.И.)
по делу N А49-11546/2009 по заявлению открытого акционерного общества «Акционерная компания «Домостроитель» к Пензенской городской Думе о признании частично недействующим Положения о порядке оформления документов и принятия решений о предоставлении земельных участков, находящихся в ведении органов местного самоуправления города Пензы, гражданам и юридическим лицам,
при участии третьих лиц - администрации г. Пензы, общества с ограниченной ответственностью «Горводоканал», закрытого акционерного общества «Пензенская Горэлектросеть», открытого акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги» в лице Пензенского филиала «Пензаэнерго», открытого акционерного общества «Территориальная генерирующая компания N 6» в лице Пензенского филиала, открытого акционерного общества «Метан», открытого акционерного общества «ВолгаТелеком» в лице Пензенского филиала, открытого акционерного общества «Ростелеком» в лице Территориального управления N 8 Приволжского филиала, с участием прокуратуры Пензенской области,
УСТАНОВИЛ:
открытое акционерное общество «Акционерная компания Домостроитель» обратилось в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением к Пензенской городской Думе о признании Положения о порядке оформления документов и принятия решений о предоставлении земельных участков, находящихся в ведении органов местного самоуправления города Пензы, гражданам и юридическим лицам, утвержденного решением Пензенской городской Думы от 31.10.2008 N 1096-50/4 (с изменениями от 29.05.2009, от 26.06.2009) не соответствующим статье 31 Земельного кодекса Российской Федерации и недействующим в части содержания в разделе «Лист согласования» акта выбора земельного участка (площадки, трассы) для строительства, согласования намеченных проектных решений, технических условий на подключение инженерных коммуникаций, являющегося приложением к указанному положению, следующих юридических лиц - общества с ограниченной ответственностью «Горводоканал», закрытого акционерного общества «Пензенская Горэлектросеть», открытого акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги», открытого акционерного общества «Территориальная генерирующая компания N 6», открытого акционерного общества «Метан», Пензенского городского узла электросвязи Пензенского филиала открытого акционерного общества «ВолгаТелеком», Территориального управления N 8 Приволжского филиала открытого акционерного общества «Ростелеком».
Решением Арбитражного суда Пензенской области от 17.02.2010 в удовлетворении заявления отказано, нормативный акт в оспариваемой части признан соответствующим статье 31 Земельного кодекса Российской Федерации.
В кассационной жалобе открытое акционерное общество «Акционерная компания «Домостроитель» просит решение суда отменить, принять новый судебный акт и заявление удовлетворить. По мнению заявителя, судом нарушены нормы материального права.
Выслушав представителя заявителя, поддержавшего доводы кассационной жалобы, и представителей третьих лиц, отклонивших их, проверив правильность применения судом первой инстанции при рассмотрении дела норм материального и процессуального права в порядке, предусмотренном статьями 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Поволжского округа приходит к выводу о наличии оснований для удовлетворения кассационной жалобы исходя из следующего.
В соответствии с частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Как указали Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 01.07.1996 N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дела, возникшего в связи с оспариванием гражданином или юридическим лицом законности, в том числе нормативного акта, необходимо учитывать, что в силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации и пункта 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации ограничение гражданских прав допустимо лишь на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (пункт 1 Постановления).
Указанное решение было опубликовано в газете «Пензенские губернские ведомости» от 25.11.2008 N 58.
Решениями Пензенской городской Думы от 29.05.2009 N 52-6/5В и от 26.06.2009 N 92-7/5 в указанное Положение вносились изменения.
В соответствии с преамбулой данного нормативного правового акта, Положение определяет процедуру приема органами местного самоуправления от заинтересованных лиц заявлений и иных документов, необходимых для предоставления в собственность, аренду или пользование земельных участков, находящихся в ведении органов местного самоуправления города Пензы, рассмотрения данными органами поступивших документов, их согласования и принятия решений о предоставлении земельных участков, либо об отказе в таком предоставлении в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, а также иными нормативными правовыми актами, регулирующими земельные правоотношения.
Статьей 3 Положения регламентируется порядок оформления документов и принятия решений о предоставлении земельных участков, находящихся в ведении органов местного самоуправления города Пензы, для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов.
В соответствии с абзацем 1 пункта 6 статьи 3 Положения при определении возможности размещения объекта на испрашиваемом земельном участке администрация города Пензы информирует население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства и осуществляет подготовку акта выбора земельного участка согласно приложению. В соответствии с пунктом 7 данной статьи акт выбора земельного участка согласовывается всеми должностными лицами и организациями, указанными в акте выбора земельного участка н в листе согласования, являющемся приложением к акту выбора земельного участка. Пунктом 10 статьи 3 определено, что при наличии оснований администрация города Пензы вправе принять решение об отказе в предварительном согласовании места размещения объекта в форме постановления.
В разделе «Лист согласования» акта выбора земельного участка (площадки, трассы) для строительства, согласования намеченных проектных решений, технических условий на подключение инженерных коммуникаций указан перечень организаций, с которыми в силу пункта 7 статьи 3 Положения подлежит согласованию акт выбора:
В числе прочих в указанном перечне содержатся следующие организации: общество с ограниченной ответственностью «Горводоканал», закрытое акционерное общество «Пензенская Горэлектросеть», открытое акционерное общество «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги», открытое акционерное общество «Территориальная генерирующая компания N 6», открытое акционерное общество «Метан», Пензенский городской узел электросвязи Пензенского филиала открытого акционерного общества «ВолгаТелеком», Территориальное управление N 8 Приволжского филиала открытого акционерного общества «Ростелеком».
Суд кассационной инстанции приходит к выводу, что указанный нормативный правовой акт в части включения вышеперечисленных юридических лиц в раздел «Лист согласования» акта выбора земельного участка (площадки, трассы) для строительства, согласования намеченных проектных решений, технических условий на подключение инженерных коммуникаций является не соответствующим федеральному закону и нарушающим права и охраняемые законом интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.
В соответствии со статьей 2 Земельного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления на основании и во исполнение Земельного кодекса Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.
Порядок предоставления земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта, а также порядок выбора земельного участка регулируется статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно пункту 2 которой орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.
Необходимая информация о разрешенном использовании земельных участков и об обеспечении этих земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения предоставляются бесплатно соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями в двухнедельный срок со дня получения запроса от органа местного самоуправления.
Таким образом, Земельный кодекс Российской Федерации как нормативный правовой акт, имеющий большую юридическую силу, предусматривает необходимость проведения процедуры согласования акта выбора земельного участка исключительно с государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями. Ни Земельным кодексом Российской Федерации, ни иными федеральными законами обязанность проведения процедуры согласования акта выбора земельного участка с юридическими лицами, не являющимися муниципальными, не предусмотрена. Напротив, лист согласования содержит в качестве организаций, с которыми подлежит согласованию акт выбора земельного участка, коммерческие юридические лица, не являющиеся органами государственной власти, органами местного самоуправления или муниципальными учреждениями.
Действующая редакция пунктов 6, 7 и 10 Положения, а также листа согласования в части включения в перечень организаций, с которыми подлежит согласованию акт выбора земельного участка, ставит утверждение конкретного акта выбора земельного участка в зависимость от волеизъявления коммерческих юридических лиц, обязанность согласования с которыми не предусмотрена федеральным законом, что нарушает права и охраняемые законом интересы организаций, осуществляющих строительство и обратившихся в орган местного самоуправления города Пензы с заявлением о предоставлении земельного участка для строительства путем предварительного согласования места размещения объекта и выбора земельного участка. Исходя из толкования указанных норм Положения, отказ в согласовании акта выбора земельного участка одной из вышеперечисленных коммерческих организаций влечет за собой возникновение оснований для отказа администрацией города Пензы в предварительном согласовании места размещения объекта в форме постановления, что в свою очередь является основанием для непредставления земельного участка заинтересованному лицу.
В частности, письмом от 12.02.2009 открытое акционерное общество «Акционерная компания Домостроитель» обратилось в администрацию города Пензы с заявлением о предоставлении земельного участка площадью 1320 м(2) в микрорайоне 7-8 жилого района Арбеково города Пензы для проектирования и строительства поликлиники с паркингом в аренду. Письмом от 09.04.2009 N 8-181 Управление подготовки документов по земельным и градостроительным вопросам администрации города Пензы уведомило открытое акционерное общество «Акционерная компания Домостроитель» о подготовке акта выбора земельного участка от 01.04.2009 N 81 в соответствии с оспариваемым Положением и начале процедуры выбора земельного участка.
Акт выбора земельного участка от 01.04.2009 N 81, предусматривающий место расположения земельного участка без каких-либо замечаний, препятствующих его утверждению, был согласован всеми должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также муниципальными учреждениями, получение согласований которых предусмотрено федеральным законом. Однако, указанный акт выбора земельного участка не был согласован с филиалом открытого акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги» - «Пензаэнерго».
На основании отказа филиала открытого акционерного общества «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги» - «Пензаэнерго» в согласовании акта выбора земельного участка от 01.04.2009 N 81 для строительства открытым акционерным обществом «Акционерная компания «Домостроитель» поликлиники с паркингом, постановлением Главы администрации города Пензы от 15.07.2009 N 920 также отказано последнему в предварительном согласовании места размещения поликлиники с паркингом.
Таким образом, применение Положения в оспариваемой части повлекло за собой обязанность согласования акта с организациями, согласие которых не предусмотрено федеральным законом, что нарушило права и охраняемые законом интересы заявителя, поскольку привело к непредставлению земельного участка заявителю.
В соответствии с пунктом 7 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации технические условия, предусматривающие максимальную нагрузку и сроки подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, срок действия технических условий, а также информация о плате за подключение предоставляется организациями, осуществляющими эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, без взимания платы в течение четырнадцати дней по запросам органов местного самоуправления или правообладателей земельных участков.
Согласно пункту 9 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления не позднее чем за тридцать дней до дня проведения соответствующих торгов, либо до дня принятия решения о предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для строительства, либо до дня принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта капитального строительства предоставляет заинтересованным лицам технические условия присоединения к сетям инженерно-технического обеспечения, предусматривающие максимальную нагрузку, срок подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, срок действия технических условий, информацию о плате за подключение, а также о плате за технологическое присоединение к электрическим сетям.
Таким образом, законодательно предусмотрено исключительно получение технических условий на подключение объектов капитального строительства от коммерческих организаций, эксплуатирующих соответствующие сети инженерно-технического обеспечения при процедуре выбора земельного участка, но не процедуре согласования акта выбора земельного участка с указанными организациями.
Порядок предоставления технических условий регламентируется также Правилами определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.02.2006 N 83. Процедура предоставления технических условий является отличной от процедуры согласования акта выбора. В частности, пунктами 11 и 13 Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения предусмотрены случаи, при которых соответствующая организация, эксплуатирующая сети инженерно-технического обеспечения не может отказать в выдаче технических условий (наличие инвестиционной программы, предусматривающей устранение ограничения резерва мощности по производству соответствующего ресурса и резерва пропускной способности сетей, обеспечивающих передачу необходимого объема ресурса).
Процедура согласования акта выбора указанными коммерческими организациями не регламентирована ни одним правовым актом, в связи с чем у указанных организаций имеется право отказать в согласовании акта выбора земельного участка без каких-либо оснований (в том числе и при наличии инвестиционной программы, предусматривающей устранение ограничения резерва мощности по производству соответствующего ресурса и резерва пропускной способности сетей, обеспечивающих передачу необходимого объема ресурса) и тем самым предопределить отказ в предварительном согласовании места размещения объекта и отказ в дальнейшем предоставлении земельного участка с соблюдением процедуры выбора земельного участка.
Таким образом, Положение в оспариваемой части влечет дополнительную, законодательно не предусмотренную процедуру согласования акта выбора земельного участка, помимо процедуры предоставления технических условий, и тем самым создает возможность для незаконного и безосновательного отказа в предварительном согласовании места размещения объекта.
При этом судом первой инстанции при вынесении обжалуемого решения не было учтено, что в определенных случаях для нормальной эксплуатации объекта капитального строительства не требуется получение технических условий (а тем более согласования акта выбора), поскольку объект капитального строительства не планируется подключать к соответствующим сетям инженерно-технического обеспечения (например, для размещения поликлиники с паркингом не требовалось получение технических условий открытого акционерного общества «Метан», эксплуатирующего наружные газопроводы, поскольку эксплуатация поликлиники с паркингом не требовала подключения к системе газоснабжения).
Кроме того, открытое акционерное общество «Межрегиональная распределительная сетевая компания Волги» не имеет в данном микрорайоне строительства сетей электроснабжения, к которым возможно было подключение объекта капитального строительства. Ближайшими территориально расположенными сетями электроснабжения, к которым возможно подключение поликлиники с паркингом, обладает закрытое акционерное общество «Пензенская Горэлектросеть», следовательно, к нему и должно было быть осуществлено подключение.
В связи с этим процедура выбора земельного участка не требует получения технических условий (и тем более согласование) акта выбора земельного участка) от организации, к которой не будет осуществляться подключение объекта капитального строительства, а исходя из анализа пункта 7 статьи 3 оспариваемого Положения и перечня организаций, указанного в листе согласования акта выбора земельного участка, такое согласование требуется со всеми организациями, указанными в акте выбора земельного участка.
Указанное свидетельствует о том, что Положение в оспариваемой части противоречит части 2 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации как нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, что в соответствии со статьей 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для признания нормативного правового акта недействующим в оспариваемой части.
В соответствии со статьей 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу принимает решение о признании оспариваемого нормативного акта не соответствующим иному нормативному правовому акту и не действующим полностью или в части.
Кроме того, в кассационной жалобе заявитель просит судебные расходы отнести на ответчика.
В силу части 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.
Освобождение Пензенской городской Думы от уплаты государственной пошлины на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации не влияет на порядок взыскания судебных расходов на основании пункта 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Учитывая, что судом кассационной инстанции судебный акт принимается в пользу открытого акционерного общества «Акционерная компания «Домостроитель», его заявление удовлетворяется в полном объеме, в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы по уплате государственной пошлины возлагаются на проигравшую сторону, то есть Пензенскую городскую Думу. Понесенные открытым акционерным обществом «Акционерная компания Домостроитель» судебные расходы не могут быть возмещены за счет бюджета в отсутствие правовых оснований.
В соответствии со статьей 104 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания и порядок возврата государственной пошлины устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
