ФЕДЕРАЛЬНЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 10 декабря 2008 года Дело N А13-880/2008

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Любченко И.С., Мунтян Л.Б.,

рассмотрев 08.12.2008 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 11.06.2008 (судья Кудин А.Г.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.08.2008 (судьи Мурахина Н.В., Осокина Н.Н., Потеева А.В.) по делу N А13-880/2008,

у с т а н о в и л:

Вологодская городская Дума (далее - Дума) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением (с учетом уточнения требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, далее - АПК РФ) об оспаривании пункта 2 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (далее - управление, УФАС) от 05.02.2008 N 650 и вынесенного на его основании предписания от 05.02.2008 N 650.

Суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, общество с ограниченной ответственностью «Вологодское пассажирское автотранспортное предприятие» (далее - ООО «Вологодское ПАТП», предприятие).

Решением суда от 11.06.2008, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 12.08.2008, заявление Думы удовлетворено, пункт 2 оспариваемого решения и предписание управления признаны недействительными, не соответствующими положениям Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон N 135-ФЗ). При этом суд первой инстанции исходил из того, что антимонопольные органы не обладают полномочиями по выдаче предписаний представительным органам местного самоуправления. Апелляционная коллегия, посчитав данный вывод ошибочным, не нашла оснований для отмены или изменения решения, сославшись на то, что антимонопольным органом не доказано и документально не подтверждено нарушение Думой статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

В кассационной жалобе УФАС просит отменить принятые по делу судебные акты и принять новое решение по делу, ссылаясь на неправильное применение судом апелляционной инстанции норм процессуального права - части 7 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) и несоответствие его выводов фактическим обстоятельствам дела. Податель жалобы считает, что, так как ни в первой, ни во второй инстанциях не оспаривался факт нарушения Думой требований Закона N 135-ФЗ, то апелляционная коллегия, указав на недоказанность данного факта антимонопольным органом, вышла за рамки пределов рассмотрения дела арбитражным судом апелляционной инстанции, фактически рассмотрев «новые требования».

В отзыве на жалобу Дума просит оставить ее без удовлетворения, указывая на несостоятельность позиции антимонопольного органа, а также на законность и обоснованность постановления апелляционной инстанции.

В судебном заседании 08.12.2008 рассмотрение дела начато сначала в связи с заменой судьи применительно к пункту 2 части 2 статьи 18 АПК РФ. Представители управления, Думы и ООО «Вологодское ПАТП», надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, решением Думы от 23.11.2007 N 613 «О внесении изменений и дополнений в решение Вологодской городской Думы от 06 октября 2005 года N 310 «О введении в действие системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности» приложение N 2 к названному акту изложено в новой редакции.

Пунктами 5.2 и 5.3 этого приложения установлены значения корректирующего коэффициента (К2) в зависимости от количества посадочных мест в одном транспортном средстве. В пункте 5.2 определено, что при оказании автотранспортных услуг по перевозке пассажиров легковыми автомобилем К2 равен 1,0. Пункт 5.3 предусматривает, что при оказании автотранспортных услуг по перевозке пассажиров автобусами с количеством посадочных мест в одном транспортном средстве от 5 до 20 коэффициент К2 равен 1,0, а при количестве посадочных мест от 21 и выше коэффициент К2 равен 0,2.

В связи с этим комиссия управления вынесла решение от 05.02.2008 N 650 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, согласно которому Дума признана нарушившей статью 15 Закона N 135-ФЗ (пункт 1 решения).

В пункте 2 этого решения УФАС указал на выдачу заявителю предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

В решении отражено, что установление Думой различных значений коэффициента К2 для одного и того же вида предпринимательской деятельности (оказание автотранспортных услуг по перевозке пассажиров) создает неравные дискриминационные условия деятельности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же товарном рынке, ущемляет их права и может привести к ограничению конкуренции.

Предписанием от 05.02.2008 N 650 управление указало на необходимость прекратить нарушение антимонопольного законодательства: внести изменения в приложение N 2 к решению Вологодской городской Думы от 23.11.2007 N 613 в части установления значения корректирующего коэффициента (К2) в зависимости от количества посадочных мест в одном транспортном средстве (пункты 5.2, 5.3 приложения).

Полагая, что решение и предписание УФАС вынесены за пределами компетенции антимонопольного органа, а следовательно, не соответствуют закону, Дума оспорила их в судебном порядке.

При рассмотрении спора по существу суд первой инстанции ограничился доводами заявителя и удовлетворил требования Думы, признав превышение соответствующих полномочий со стороны антимонопольного органа и нарушение прав заявителя. При этом судом применены положения статей 10, 12, 131 Конституции Российской Федерации, статьи 23 Закона N 135-ФЗ, статей 34 и 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон N 131-ФЗ) и сделан вывод: ограничительное толкование положений пункта 3 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ основано на том, что представительные органы публично-правовых образований как органы, наделенные правотворческими полномочиями в пределах соответствующей территории, должны обладать одинаковым правовым иммунитетом от действий и актов органов исполнительной власти, в том числе федерального уровня. В противном случае нарушается баланс между ветвями власти в сторону расширения компетенции исполнительной власти по неограниченному вмешательству в деятельность законодательной.

Поэтому суд признал, что антимонопольные органы не обладают полномочиями по выдаче предписаний представительным органам Российской Федерации и ее субъектов. Указанное ограничение должно распространяться и на представительные органы местного самоуправления. Такое ограничение обусловлено единой публично-правовой природой названных органов и не зависит от того, все ли из них относятся к органам государственной власти в том смысле, который вкладывает в это понятие законодатель.

Апелляционный суд указал на ошибочность такой правовой позиции ввиду содержания пункта 11 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» (далее - постановление Пленума ВАС РФ N 30): в силу пункта 3 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган вправе выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 этой части, обязательные для исполнения предписания, предусмотренные данным пунктом.

Применяя указанную норму, арбитражные суды должны учитывать, что в соответствии со статьей 34 Закона N 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Поскольку в пункте 3 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ указано, что обязательные для исполнения предписания могут быть вынесены в отношении органов местного самоуправления без каких-либо ограничений по кругу этих органов, то такие предписания могут быть вынесены антимонопольным органом в отношении любого органа местного самоуправления.

Принимая во внимание это официальное толкование закона, суд апелляционной инстанции признал, что антимонопольный орган, установив нарушение требований антимонопольного законодательства, вправе выдать предписание, в том числе и представительному органу муниципального образования, в данном случае Думе.

Вместе с тем апелляционная коллегия не усмотрела правовых оснований для изменения либо отмены обжалуемого решения суда. Оценив имеющиеся в материалах дела доказательства и руководствуясь положениями статей 27, 29, 198 и 200 АПК РФ, апелляционный суд посчитал, что в рамках спорных правоотношений УФАС не доказан факт нарушения Думой требований статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Суд апелляционной инстанции установил, что в оспариваемых решении и предписании отсутствует указание на вид товарного рынка, на котором следовало оценить состояние конкурентной среды. УФАС не представил судам доказательств проведения соответствующего анализа того или иного рынка, ущемления прав хозяйствующих субъектов и негативных последствий для конкуренции. При этом суд оценил конкретные средства доказывания: докладную записку от 14.12.2007 N 79, служебную записку от 25.12.2007, расчет единого налога на вмененный доход для различных марок автобусов, подписанный директором предприятия.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения ввиду следующего.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган полномочен выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 настоящей части, обязательные для исполнения предписания: а) об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство; б) о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство; в) о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства; г) о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Пункт 4 части 1 этой статьи содержит указание на полномочия антимонопольного органа в отношении нарушающих антимонопольное законодательство актов и действий федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, Центрального банка Российской Федерации.

В то же время в силу пункта 6 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган обращается в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с исками, заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации (подпункт «а»).

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Структура этих органов определяется населением самостоятельно. При этом конституционный принцип разделения властей не может быть исключен при организации местного самоуправления (статьи 10, 12, 131 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с частью 2 статьи 34 и частью 10 статьи 35 Закона N 131-ФЗ наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования обязательно. При этом в исключительной компетенции такого органа находятся: 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; 3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; 4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; 5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; 6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений; 7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; 8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления; 9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Из приведенных нормативных положений следует, что представительные органы местного самоуправления выполняют различные властные функции, не ограничиваясь лишь нормотворчеством. Иммунитет представительных органов власти не является абсолютным. Соответствие нормативных правовых актов этих органов закону обеспечено судебным нормоконтролем, осуществляемым в порядке, установленном процессуальным законодательством. В рамках специальной процессуальной правосубъектности антимонопольный орган вправе обратиться в суд (пункт 6 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ). Проверка нормативных положений на предмет их соответствия тем или иным нормативным требованиям является прерогативой суда. Напротив, властная деятельность соответствующих органов, не связанная с реализаций ими сугубо нормотворческих полномочий, подконтрольна антимонопольным органам.

В силу статьи 15 Закона N 135-ФЗ установлен запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Наличие либо отсутствие признаков нарушения такого запрета в действиях Думы стало предметом рассмотрения по настоящему делу.

Довод жалобы о неправильном применении судом апелляционной инстанции норм процессуального права подлежит отклонению.

Согласно требованиям частей 4 и 5 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

По смыслу приведенных процессуальных норм в каждом конкретном случае арбитражный суд, не ограничиваясь доводами заявителя, выясняет предмет и основание иска (заявления), окончательно определяет (формирует) предмет доказывания, для чего оценивает юридические и доказательственные факты во взаимной связи с тем, чтобы принять законное и обоснованное решение. При этом во внимание принимаются доводы всех участников спора, в том числе и третьих лиц, если таковые привлечены к участию в деле.

Правильно применив указанные нормы процессуального права, суд апелляционной инстанции также правомерно исходил из положений не только статьи 15 Закона N 135-ФЗ, но и статей 1 и 4 этого Закона, с учетом целей правового регулирования и юридически значимых (для квалификации действий заявителя) понятий «товар», «взаимозаменяемые товары», «товарный рынок», «конкуренция» (пункты 1, 3, 4, 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Для квалификации действий (бездействия) как предусмотренного статьей 15 Закона N 135-ФЗ нарушения антимонопольного законодательства обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями. Кроме того, правовое значение имеет и сама возможность наступления таких негативных последствий, что также подлежит доказыванию антимонопольным органом (пункт 8 постановления Пленума ВАС РФ N 30).

В данном случае предмет заявления Думы (заявленные требования, несмотря на их «усеченный» характер) предполагает оценку его фактического основания в объеме, исследованном апелляционным судом в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ.

При таких обстоятельствах оснований для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов не имеется.

При возбуждении кассационного производства определением от 22.09.2008 суд кассационной инстанции предоставил управлению отсрочку уплаты государственной пошлины до рассмотрения жалобы по существу.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 102, 286, 287 (пунктом 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

п о с т а н о в и л:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 11.06.2008 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.08.2008 по делу N А13-880/2008 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области - без удовлетворения.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области в доход федерального бюджета 1 000 руб. государственной пошлины за рассмотрение дела в суде кассационной инстанции.

Электронный текст документа:

подготовлен ЗАО "Кодекс" и сверен по:

файл-рассылка