ПЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 11 апреля 2008 года Дело N А53-18711/2007-С2-41

11 апреля 2008 г.15АП-991/2008 Резолютивная часть постановления объявлена 09 апреля 2008 года. Полный текст постановления изготовлен 11 апреля 2008 г.. Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Смотровой Н.Н. судей С.И. Золотухиной, Т.И. Ткаченко при ведении протокола судебного заседания судьёй Смотровой Н.Н. при участии:

от заявителя: начальника юридического отдела Шершневой А.С. (доверенность от 09.01.08г. сроком действия до 02.03.09г., паспорт 60 03 797634, выдан 18.03.03г. ОВД Октябрьского района г. Ростова-на-Дону), представителя по доверенности Пендюрина Н.П. (доверенность от 27.08.07г. сроком действия до 27.08.10г., паспорт 60 05 025153, выдан 03.06.04г. ОВД Пролетарского района г. Ростова-на-Дону)

от заинтересованных лиц: от администрации г. Ростова-на-Дону - главного специалиста Андриановой (доверенность от 08.11.07г. N 1/254 сроком действия 1 год, паспорт 60 04 668580, выдан 05.01.04г. ОВД Октябрьского района г. Ростова-на-Дону), от МУ "Департамент архитектуры и градостроительства": начальника юридического отдела Чакряна А.А. (доверенность от 03.08.08г. N 01-20/196 сроком действия 1 год, паспорт 60 02 768612, выдан 12.07.02г. ОВД Советского района г. Ростова-на-Дону)

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации г. Ростова-на-Дону на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 14 января 2008г. по делу N А53-18711/2007-С2-41 по заявлению общества с ограниченной ответственностью " Торговая Фирма "Донские Зори"

к заинтересованным лицам Администрации г. Ростов-на-Дону, Муниципальному учреждению "Департамент архитектуры и градостроительства" о признании незаконными действий (бездействий) принятое в составе судьи Авдеева В.Н. УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью " Торговая фирма "Донские Зори" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к администрации г. Ростов-на-Дону (далее - Администрация), муниципальному учреждению "Департамент архитектуры и Градостроительства г. Ростов-на-Дону " (далее - Департамент) со следующими требованиями, изменёнными в соответствии со ст. 49 АПК РФ (л.д. 37-38, т.1):

1) о признании незаконным выраженного в письме N01-21/15242 от 16.10.07 г. отказа Департамента в предоставлении обществу для целей, не связанных со строительством, за счет граничащих территорий земельного участка кадастровый номер 61:44:01 05 05:0053 общей площадью 2211 кв.м., расположенного по адресу: г. Ростов-на-Дону, пр. Космонавтов,6/13 (далее - спорный земельный участок);

2) о признании незаконным бездействия Департамента, выразившегося в невыполнении действий, предусмотренных п.п. «е» и «ж» п. 8.5 (е, ж) Положения о порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством, утверждённого Постановлением Мэра г. Ростова-на-Дону N777 от 11.07.06г. (далее - Положение +) при рассмотрении заявления общества от 10.08.07 г.;

3) о признании незаконным бездействия Администрации, выразившегося в непринятии решения о предоставлении обществу спорного земельного участка в собственность за плату;

4) об обязании Администрации в течение двух недель с момента вступления решения суда в законную силу предоставить спорный земельный участок в собственность за плату путем принятия правового акта, предусмотренного п.п. «з» п. 8.5 Положения + .

Общество испрашивает у Администрации спорный земельный участок для размещения на нём автомобильной парковки для посетителей принадлежащего обществу на праве собственности торгового центра, находящегося на смежном земельном участке.

Решением суда от 14.01.08г. заявленные требования удовлетворены в полном объёме. Судебный акт мотивирован тем, что оспариваемые действия (бездействия) муниципальных органов противоречат земельному законодательству и нарушают интересы и права общества как участника хозяйственного оборота.

Суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что Администрация и Департамент оспариваемыми бездействием и действиями нарушили требования ст.ст. 29, 34 ЗК РФ и п. 8 Положения +, поскольку не приняли установленных указанными актами мер к передаче обществу в собственность спорого земельного участка, необходимого обществу для эксплуатации принадлежащего ему торгового центра, находящегося на земельном участке, граничащем со спорным.

По мнению суда, спорный земельный участок предназначен исключительно для гостевой автопарковки общества и не может использоваться в качестве самостоятельного.

При этом, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что критериями невозможности использования спорного земельного участка в качестве самостоятельного с учетом представленных в дело доказательств являются:

- изначальное определение цели использования испрашиваемого земельного участка согласно Постановлению Мэра г. Ростова-на-Дону N1590 от 27.08.97 г. - для размещения автопарковки для посетителей принадлежащего обществу торгового центра;

- отсутствие прохождения по территории спорного земельного участка красных линий, что исключает возможность отнесения этого земельного участка к территории общего пользования, обозначаемой в соответствии с п. 11 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации красными линиями;

- установление невозможности использования земельного участка в качестве самостоятельного имеющим преюдициальное значение для настоящего дела решением суда от 12.05.06 г. по делу NА53-1756/2006-С5-49;

- установление кадастровым планом спорного земельного участка его фактического использования - под объект недвижимости.

Суд первой инстанции указал, что, поскольку довод Департамента о том, что спорный земельный участок находится за красной линией, отклонён как необоснованный в решении суда от 12.05.06 г. по делу NА53-1756/2006-С5-49, то, поскольку это решение имеет преюдициальное значение для настоящего дела, им не могут быть приняты во внимание доводы Администрации о том, что в 1983 г. границы красных линий были скорректированы и до настоящего времени не изменялись, а также о том, что красные линии, утвержденные в составе плана детальной планировки Северного Жилого Массива 1972 г., определяют границу земель общего пользования.

Доводы Администрации и Департамента о том, что спорный земельный участок является пешеходной зоной, суд первой инстанции отклонил со ссылкой на то, что при формировании спорного земельного участка общество исключило из испрашиваемого земельного участка пешеходную зону (тротуар), которая может использоваться неограниченным кругом лиц.

Вывод о том, что спорный земельный участок может использоваться исключительно для обслуживания граничащего с ним земельного участка общества, на котором находится торговый центр (для гостевой автопарковки) и потому не может использоваться в качестве самостоятельного, также обоснован судом первой инстанции тем, что представленными ему обществом фото документами наглядно подтверждается цель эксплуатации испрашиваемого земельного участка - для размещения автомобильной парковки для посетителей Торгового центра.

Суд первой инстанции указал, что общество обеспечило правомерность установленной п.8.5 Положения + процедуры обращения в органы местного самоуправления с заявлением о предоставлении земельного участка для целей не связанных со строительством, в связи с чем Департамент был обязан обеспечить подготовку проекта соответствующего постановления Мэра города, а Администрация в лице Мэра г. Ростова-на-Дону должна была реализовать свои обязанности по принятию решения о предоставлении спорного земельного участка обществу для целей, не связанных со строительством, тем более что, по мнению суда первой инстанции, для этого имеются все основания: спорный земельный участок не может быть использован в качестве самостоятельного объекта; обществом соблюден предусмотренный законодательством порядок обращения с заявлением о предоставлении земельного участка для целей, не связанных со строительством; спорный земельный участок не расположен за красными линиями, имеются согласования соответствующих эксплуатирующих служб в отношении прохождения коммуникаций по данному земельному участку.

Не согласившись с решением суда, Администрация подала апелляционную жалобу в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд, в которой просит решение суда первой инстанции отменить. В жалобе Администрация ссылается на то, что в соответствии с п. 12 ст. 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и ж подлежат приватизации.

Согласно ст. 49 Градостроительного регламента (часть 2), утвержденного решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 22.12.1998 г N 149, в Генеральном плане г. Ростова-на-Дону в качестве зон особой градостроительной значимости выделяются исторически сложившийся общегородской центр города как архитектурно-пространственная композиция, включающая в себя улицы, площади, набережные в границах: с севера - улица Текучева, с юга - р. Дон, с востока - Нольная улица и с запада - переулок Гастелло, а также иные зоны, прилегающие к общегородским магистралям, указанные в приложении N 1 к указанному Регламенту.

Согласно приложению 1 к Регламенту, проспект Космонавтов, на котором находится спорный земельный участок, является зоной особой градостроительной значимости. В этих зонах запрещается, за исключением малых архитектурных форм, размещение временных объектов в пределах поперечного профиля (технические полосы для прокладки коммуникаций, тротуары и полосы зеленых насаждений) магистральных улиц общегородского значения. Спорный земельный участок находится в пределах поперечного профиля пр. Космонавтов.

Согласно ситуационному плану территории, спорный участок расположен на территории земельного участка общего пользования, а именно на тротуаре, входящем в состав дороги, расположенной на проспекте Космонавтов. Красные линии, утвержденные в составе плана детальной планировки Северного жилого массива города 1972 года, определяют границу земель общего пользования в жилой застройке.

Основываясь на изложенном, Администрация в жалобе указала, что спорный земельный участок не может быть предоставлен обществу в собственность, поскольку он находится за границами красной линии и относится к территории общего пользования и может использоваться как самостоятельный земельный участок.

Администрация в жалобе также сослалась на то, что при принятии решения суд первой инстанции не учёл имеющих преюдициальное значение для настоящего дела выводов, изложенных в решении по делу N А53-1871/2007-С2-6.

Общество представило отзыв на апелляционную жалобу, в которой возражало против её удовлетворения, сославшись на законность и обоснованность решения суда первой инстанции. В отзыве общество сослалось на то, что в соответствии с Постановлением Мэра г. Ростова-на-Дону N 1590 от 27.08.97г. и утвержденной проектной документацией торгового центра по проспекту Космонавтов, 6/13, на территории испрашиваемого земельного участка должна быть расположена автопарковка для посетителей торгового центра.

По мнению общества, спорный земельный участок может быть использован только с земельным участком, на котором находится торговый центр, для его обслуживания и не может быть использован как самостоятельный, что установлено имеющим преюдициальное значение решением по делу NА53-1756/2006-С5-49. В рамках дела NА53-17678/2005-С5-49 установлено, что испрашиваемый земельный участок не является ограниченно оборотоспособным, не относится к землям общего пользования. В связи с этим общество полагает, что отсутствуют препятствия для предоставления ему спорного земельного участка в собственность.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

В судебном заседании на основании ст. 163 АПК РФ объявлялся перерыв с 02.04.08г. до 09.04.08г. в целях обеспечения явки в судебное заседание представителя Департамента и представления Департаментом затребованных судом в определении от 14.03.08г. документов.

После перерыва судебное заседание было продолжено, в судебное заседания явился представитель Департамента, представил истребованные судом документы (т.2, л.д. 98-104).

Представитель Администрации настаивал на отмене решения суда, сославшись на доводы, приведённые в апелляционной жалобе. Представитель Администрации также указал, что на момент приватизации земельного участка, на котором находится торговый центр, общество в нарушение требований ст. 36 ЗК РФ не заявляло о том, что Администрация передаёт ему земельный участок, площадь которого недостаточна для эксплуатации торгового центра. Сделка приватизации обществом по этому основанию также не оспаривалась. Представитель Администрации также указал, что вне зависимости от того, может использоваться спорный земельный участок как самостоятельный, или нет, его предоставление обществу невозможно по той причине, что он не подлежит передаче в частную собственность куму бы то ни было, так как он находится за красными линиями.

Представитель Департамента поддержал позицию Администрации и просил отменить решение суда. По мнению представителя Департамента, спорный земельный участок не может быть предоставлен в собственность ни обществу, ни кому-либо другому, поскольку он находится за границей красной линии является и территорией общего пользования. Ссылка суда первой инстанции и общества на недоказанность довода о том, что спорный земельный участок находится за красной линией, представителем Департамента отклонён на том основании, что эти данные основаны на Генеральном плане города, который был утверждён Постановлением Совета Министров РСФСР от 17.03.1971 г N 151 «О генеральном плане города Ростова-на-Дону», согласован с Госпланом СССР и Государственным комитетом по гражданскому строительству при Госстрое СССР.

В соответствии с этим Генеральным планом города разработан проект детальной планировки Северного жилого массива г. Ростова-на-Дону, в состав которого входит эскиз застройки с планом красных линий, а также разбивочных чертежей красных линий с координатами узлов и точек изломов красных линий. В 1983 году границы красных линии были скорректированы институтом «Ростогражднапроект» и до настоящего времени не изменялись. Спорный земельный участок находится за красной линией.

Довод представителя общества о том, что инженерные коммуникации вынесены обществом за границы спорного земельного участка, представитель Департамента отклонил на том основании, что это не исключает проведение по этому участку дополнительных коммуникаций (например, высоковольтных линий), что, в случае предоставления участка в частную собственность затруднит проведение этих мероприятий.

Представитель Департамента также указал, что ни Департамент, ни Администрация не чинят обществу препятствий в использовании спорного земельного участка.

Представитель общества возражал против удовлетворения жалобы, сославшись на доводы, приведённые в отзыве на жалобу и в решении суда.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, выслушав представителей участвующих в деле лиц, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции признал решение суда первой инстанции подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 27.08.97г. мэром г. Ростова-на-Дону принято постановление N 1590, которым обществу разрешено в течение одного года выполнение проектных работ по строительству крытого вещевого рынка на земельном участке площадью 0,711 га на ранее предоставленной территории по пр. Космонавтов/ул. Волкова под временный вещевой рынок в границах согласно прилагаемой выкопировке из плана города.

10.02.2003 общество зарегистрировало право собственности на земельный участок площадью 0,7236 га, кадастровый номер: 61:44:01 05 05:0074, расположенный по адресу: г. Ростов-на-Дону, пр. Космонавтов, 6/13.

23.07.07г. обществом получено Свидетельство о государственной регистрации права собственности на объект недвижимости - торговый центр, находящийся на земельном участке кадастровый номер: 61:44:01 05 05:0074, расположенный по адресу: г. Ростов-на-Дону, пр. Космонавтов, 6/13 (т.1, л.д. 20).

10.08.07г. общество обратилось в Департамент с заявлением исх. N 217, в котором на основании п.8 Положения просило предоставить за плату в собственность спорный земельный участок (кадастровый номер 61:44:01 05 05:0053 общей площадью 2211 кв.м., расположенный по адресу: г. Ростов-на-Дону, пр. Космонавтов,6/13) за счёт граничащих территорий. Заявление было мотивировано тем, что этот участок необходим обществу для эксплуатации принадлежащего обществу торгового центра, находящегося на принадлежащем обществу на праве собственности земельном участке, граничащем со спорным участком и этот земельный участок не может быть использован никаким другим способом, кроме как для организации гостевой автопарковки для посетителей торгового центра. Это предназначение спорного земельного участка было определено ещё проектной документацией крытого вещевого рынка (торгового центра), согласованной с главным архитектором города 09.06.00г. и постановлением Мэра г. Ростова-на-Дону от 27.08.97г. N 1590 (т. 1, л.д. 21).

16.10.07г. Департамент в письме N 01-21/15242 сообщил обществу о том, что спорный земельный участок является территорией общего пользования, в связи с чем его предоставление в частную собственность обществу может нарушить права неограниченного круга лиц, ввиду чего отсутствует возможность в удовлетворении просьбы общества (т.1, л.д. 39).

Считая незаконными действия Департамента по направлению в адрес общества указанного письма, а также бездействие Департамента, выразившееся в невыполнении после получения письма общества действий, установленных п.п. «е», «ж» п. 8.5 Положения + и бездействие Мэра города, выразившееся в непринятии правового акта о предоставлении обществу в собственность спорного земельного участка, общество обратилось с заявлением в арбитражный суд.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления, должностных лиц, если полагают, что решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно п. 1 ст. 34 ЗК РФ, органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны: принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений; уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган.

Предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством, осуществляется в порядке подачи заявления в орган местного самоуправления, который в двухнедельный срок принимает решение исполнительного органа местного самоуправления, обладающего правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в собственность за плату или бесплатно либо о передаче в аренду земельного участка (ст.ст. 9, 10, 11, 29, п. 2 - 6 статьи 34 ЗК РФ).

В соответствии с Положением о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Ростова-на-Дону, утвержденным решением городской Думы от 28.02.2006 N 106 города Ростова-на-Дону, от имени муниципального образования исполнительные полномочия по распоряжению и управлению муниципальной собственностью осуществляет мэр города как глава администрации города.

На дату оспариваемых обществом действий и бездействия Департамента и Администрации, порядок предоставления земельных участков из состава земель, находящихся в собственности муниципального образования «город Ростов-на-Дону», определялся утвержденным постановлением Мэра г. Ростова-на-Дону N 777 от 11.07.06г. Положением «О порядке предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством» в редакции постановлений Мэра города от 11.10.06г. N 1180 и от 21.05.07г. N 500.

В соответствии с п.п. 3.1, 3.2 Положения + лицо, желающее оформить права на земельный участок, обращается в соответствующий уполномоченный орган с заявлением и приложением пакета необходимых документов, указанных в приложении 2 к постановлению. Уполномоченными органами считаются Администрация города, администрации районов города, ДИЗО в соответствии с их компетенцией и данным Положением + На основании заявления и комплекта документов уполномоченный орган в течение 14 дней обеспечивает подготовку и принятие соответствующего правового акта.

Общество не представило в материалы дела доказательств того, что оно обращалось в Администрацию с заявлением с порядке, установленном п. 5 ст. 34 ЗК РФ и п. 3.1 Положения + о предоставлении в собственность спорного земельного участка для целей, не связанных со строительством, за счёт граничащих территорий. Представитель общества признал, что такого заявления в адрес Администрации обществом не направлялось. Представитель Администрации также указал, что такое заявление в Администрацию не поступало

В связи с изложенным, у суда первой инстанции отсутствовали какие-либо основания для удовлетворения требования общества о признании незаконным бездействия Администрации, выразившегося в непринятии решения о предоставлении обществу в собственность за плату спорного земельного участка. Бездействовать можно только при условии наличия обязанности (либо права) по совершению определённых действий. У Администрации же обязанность (либо право) свершения действий по предоставлению обществу спорного земельного общества в собственность отсутствовала, так как общество к Администрации с заявлением о совершении таких действий не обращалось.

Ссылка суда первой инстанции на то, что в силу ст. 45 Устава г. Ростова-на-Дону в состав Администрации города входят департаменты, являющиеся ее органами, сочетающими отраслевое управление с функциональным руководством межотраслевого характера, не может быть принята в качестве основания для признания того, что, обращаясь с заявлением к Департаменту общество тем самым обратилось в Администрацию.

Согласно п. 3.1 Положения+, органом, уполномоченный распоряжаться земельными участками, является Администрация. В связи с этим, Департамент не вправе действовать от имени Администрации и направляемые в Департамент заявления не могут расцениваться в качестве заявлений, поданных непосредственно в Администрацию.

В связи с изложенным, у суда первой инстанции также не имелось правовых оснований для удовлетворения требования общества об обязании Администрации устранить допущенное бездействие и в течение двух недель с момента вступления решения суда в законную силу предоставить обществу спорный земельный участок в собственность за плату путем принятия правового акта, предусмотренного п.п. «з» п. 8.5 Положения+ .