ПЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 20 февраля 2009 года Дело N А53-13794/2008-С4-7

15АП-8966/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 16 февраля 2009 года. Полный текст постановления изготовлен 20 февраля 2009 г.. Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Смотровой Н.Н. судей С.И. Золотухиной, Н.Н. Ивановой

при ведении протокола судебного заседания председательствующим

при участии: от администрации: главного специалиста Андриановой Ю.Ю. (доверенность от 08.12.08г. N 1/312, сроком на 1 год);

от ОАО «Ростовский порт»: начальника юридического отдела Фёдоровой СБ. (доверенность N 8 от 11.01.09г., сроком до 31.12.09г.);

от РЖД: заместителя начальника юридического отдела Дудникова А.С (доверенность N НЮ-10/708 от 15.12.08г., сроком до 24.12.09г.); юрисконсульта Колесова М.В. (доверенность N НЮ-10/453 от 11.11.08г., сроком до 24.12.09г.);

от ТУ ФАУГИ: специалиста-эксперта Кузьмина П.А. (доверенность от 11.01.09г. N Д-05-3/01 сроком действия до 31.12.09г.);

от департамента архитектуры: представителя по доверенности Неретиной В.А. (доверенность от 16.01.09г. N 01-21/14 сроком действия до 31.12.09г.); представители других участвующих в деле лиц не явились, извещены надлежащим образом, доказательства извещения в материалах дела,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Администрации г. Ростова-на-Дону, открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в лице филиала "Северо-Кавказская железная дорога" на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 25 ноября 2008г. по делу N А53-13794/2008-С4-7

по заявлению открытого акционерного общества "Ростовский порт" к заинтересованному лицу Администрации г. Ростова-на-Дону

при участии третьих лиц: Территориального управления Федерального агентства по управлению федеральным имуществом Российской Федерации по Ростовской области, муниципального учреждения "Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону", Управления Федерального кадастра объектов недвижимости по Ростовской области, общества с ограниченной ответственностью "Лоцман", общества с ограниченной ответственностью "Донбункер", закрытого акционерного общества "РИФ", закрытого акционерного общества "Рабочий", открытого акционерного общества "Ростовский мукомольный завод", общества с ограниченной ответственностью "Зерновая компания "Аксинья", Клещенко СБ., Козлов Н.А., Солдатов СП., открытого акционерного общества "Интурист в г. Ростове-на-Дону", Федорченко Г.С, Черныш СВ., Чурилов В.А., Шевченко Ю.Г., Шкоденко Б.К., Гольц М.Б., муниципального учреждения "Городское управление коммунального хозяйства и благоустройства", «Центр Государственной инспекции по маломерным судам Министрества Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ростовской области», Управления Россельхознадзора по Ростовской области, закрытого акционерного общества "Энергокомплект", ФГУ «Государственной инспекции по карантину растений РФ», Техузел союзных магистральных связей и ТВ, открытого акционерного общества "Донречсвязь", общества с ограниченной ответственностью "AAA", закрытого акционерного общества "Судостроительная фирма "Красный Дон", открытого акционерного общества "Южная генерирующая компания "ТГК-8", открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в лице филиала "Северо-Кавказская железная дорога", открытого акционерного общества "Ростовский крупяной завод"

о признании недействительным постановления Мэра г. Ростова-на-Дону от 18.03.08г. N 240 «О резервировании земель для муниципальных нужд с целью строительства автодороги по ул. Береговой и строительства объектов инженерной и транспортной инфраструктуры»,

принятое в составе судьи Липатовой В.И.

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество «Ростовский порт» (далее - общество) обратилось Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Администрации г. Ростова-на-Дону (далее - Администрация) о признании недействительным постановления Мэра г. Ростова-на-Дону от 18.03.08г. N 240 «О резервировании земель для муниципальных нужд с целью строительства автодороги по ул. Береговой и строительства объектов инженерной и транспортной инфраструктуры» (далее - постановление N 240). Обществом также подано ходатайство о восстановлении установленного ч.4 ст. 198 ПК РФ пропущенного срока на подачу заявления.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Территориальное управление Федерального агентства по управлению федеральным имуществом Российской Федерации по Ростовской области, муниципальное учреждение "Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону", Управление Федерального кадастра объектов недвижимости по Ростовской области, общество с ограниченной ответственностью "Лоцман", общество с ограниченной ответственностью "Донбункер", закрытое акционерное общество "РИФ", закрытое акционерное общество "Рабочий", открытое акционерное общество "Ростовский мукомольный завод", общество с ограниченной ответственностью "Зерновая компания "Аксинья", Клещенко СБ., Козлов Н.А., Солдатов СП., открытое акционерное общество "Интурист в г. Ростове-на-Дону", Федорченко Г.С, Черныш СВ., Чурилов В.А., Шевченко Ю.Г., Шкоденко Б.К., Гольц М.Б., муниципальное учреждение "Городское управление коммунального хозяйства и благоустройства", «Центр Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ростовской области», Управление Россельхознадзора по Ростовской области, закрытое акционерное общество "Энергокомплект", ФГУ «Государственной инспекции по карантину растений РФ», Техузел союзных магистральных связей и ТВ, открытое акционерное общество "Донречсвязь", общество с ограниченной ответственностью "AAA", закрытое акционерное общество "Судостроительная фирма "Красный Дон", открытое акционерное общество "Южная генерирующая компания "ТГК-8", открытое акционерное общество "Российские железные дороги" в лице филиала "Северо-Кавказская железная дорога", открытое акционерное общество "Ростовский крупяной завод".

Решением суда от 25.11.08г. постановление Мэра от 18.03.08г. N 240 признано недействительным в части резервирования земельного участка, кадастровый номер 61:44:03 21 12:0013. В остальной части заявленных портом требований отказано. В части удовлетворения заявленных требований решение суда мотивировано тем, что Администрация не доказала, что по принадлежащему обществу на праве постоянного (бессрочного) пользования земельному участку с кадастровым номером 61:44:03 21 12:0013 пройдёт автомобильная дорога, а резервирование земельного участка в целях строительства объектов инженерной и транспортной инфраструктуры не соответствует ст. 70.1 ЗК РФ. Суд также указал, что постановление N 240 нарушает права и законные интересы общества, поскольку влечёт за собой в соответствии с земельным законодательством ряд ограничений прав общества в отношении спорного земельного участка. В части отказа в удовлетворении заявленных требований решение суда мотивировано тем, что в части резервирования других указанных в постановлении N 240 земельных участков постановление N 240 прав общества не нарушает. Судом также удовлетворено ходатайство общества о восстановлении пропущенного срока на подачу заявления в связи с наличием уважительных причин, по которым он пропущен.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация и открытое акционерное общество "Российские железные дороги" в лице филиала "Северо-Кавказская железная дорога" (далее - РЖД) подали в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд на это решение апелляционные жалобы.

Администрация в апелляционной жалобе (т.4, л.д. 5-9) просит решение суда первой инстанции по делу в части удовлетворения заявления отменить и отказать обществу в удовлетворении заявления в полном объёме. Жалоба мотивирована тем, что обществом не доказано нарушение постановлением N 240 его прав. Так, обществом не доказано, что оно обращалось за приватизацией спорного земельного участка, либо, что общество обращалось в соответствующие органы местного самоуправления с требованием о возведении каких-либо строений и ему было отказано в этом по причине резервирования земельного участка. Администрация также указывает на законность постановления N 240, поскольку прохождение автодороги по принадлежащему обществу земельному участку запланировано в Генеральном плане г. Ростова-на-Дону, утверждённым в установленном порядке решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24.04.07г. N 251. Кроме того, этим же Генеральным планом города запланировано перебазирование общества на левый берег Дона. Администрация также указывает на незаконность восстановления судом пропущенного обществом срока на подачу заявления.

Против удовлетворения апелляционной жалобы РЖД Администрация возражает со ссылкой на законность постановления N 240, а также на то, что РЖД участвует в деле в качестве третьего лица без самостоятельных требований на предмет заявленных требований, в связи с чем рассмотрение вопроса о законности постановления N 240 в части правомерности резервирования земельных участков, арендуемых РЖД, выходит за предмет заявленных обществом требований.

РЖД в апелляционной жалобе (т.4, л.д. 102-108) просит решение суда изменить, также признав недействительным постановление N 240 в части резервирования земельных участков с кадастровыми номерами 61:44:03 21 05:0001, 61:44:03 21 01:0002, 61:44:03 21 01:0001, 61:44:03 21 01:0004, 61:44:03 2105:0003, которые находятся в федеральной собственности и переданы РЖД в аренду сроком на 49 лет на основании распоряжения Территориального управления Федерального агентства по управлению федеральным имуществом Российской Федерации по Ростовской области N 517-р от 10.04.07г. по договору аренды от 10.04.07г. N 472. Жалоба мотивирована тем, что в указанной части постановление N 240 принято Администрацией с превышением полномочий. Этот довод обосновывается ссылкой на то, что указанные земельные участки являются условными участками единого землепользования полосы отвода железной дороги по г. Ростову-на-Дону кадастровый номер 61:44 0 00 00:252. Земельный участок полосы отвода по г. Ростову-на-Дону зарегистрирован в собственность Российской Федерации, свидетельство о праве собственности N 61АГ N 283145. На указанном земельном участке, зарезервированным постановлением N 240, располагается часть производственно-технического комплекса Ростовской дистанции пути, который принадлежит на праве собственности ОАО «РЖД» и распоряжение которым может производиться только с согласия с Правительства Российской Федерации (п.3 постановления Правительства Российской Федерации от 06.02.04г. N 57). Соответственно, земельные участки, находящиеся в полосе отвода железной дороги не подлежат резервированию для местных нужд и, тем более, для размещения объектов инженерной инфраструктуры. РЖД указывает, что оспариваемое постановление также ограничивает его права на пользование спорным земельным участком.

Против удовлетворения апелляционной жалобы Администрации РЖД возражает со ссылкой на незаконность постановления N 240.

Общество в отзыве на апелляционную жалобу Администрации просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, ссылаясь на его законность и обоснованность. Общество указывает, что постановление N 240 является преждевременным, поскольку на дату его принятия в установленном действующим законодательством порядке не решён вопрос о конкретном местоположении автодороги, для размещения которой зарезервирован в том числе и принадлежащий обществу земельный участок. Не решён этот вопрос и на дату рассмотрения апелляционной жалобы. Проект планировки 13 расчётно-планировочных кварталов в настоящее время только проходит публичные слушания и этим проектом так же предполагается размещение на спорном земельном участке зон общественно-деловой застройки. Соответственно, общество, как субъект права постоянного (бессрочного) права пользования спорным земельным участком так же желает принять участие в такой застройке. Принятием же постановления N 240 общество такой возможности лишается. В дополнительных пояснениях к отзыву на апелляционную жалобу Администрации общество указывает, что Генеральным планом города не предусмотрено строительство автодороги на принадлежащем обществу земельном участке в период с 2005 по 2015 года - в первую очередь строительства. Также в этот период времени Генеральным плавном города не предусмотрено переноса общества на левый берег Дона. Текстовый материал «Транспортная инфраструктура», на который ссылается Администрация в обоснование довода о прохождении по спорному земельному участку автодороги, в соответствии с Генеральным планом города рассчитан на реализацию с 2015 до 2025 года, то есть, по истечении 7-летнего срока резервирования постановлением N 240 земельного участка общества. Кроме того, Раздел «Мероприятия в ранее освоенных района» Генерального плана города на период с 2015 по 2025 годы в районе «Нахичевань» предполагают, что автодорога будет располагаться не на всем земельном участке общества, а будет лишь узел пересечения магистрали непрерывного движения «Кизитеринский диаметр» с Нахичеванской набережной, которая должна разместиться на территории земельного участка, занимаемого в настоящее время портом (т.5, л.д. 1-32). Таким образом, по мнению общества, оснований для резервирования всего принадлежащего обществу земельного участка на срок до 2015 года (7 лет) не имеется.

ТУ ФАУГИ по РО в отзыве на апелляционные жалобы просит апелляционную жалобы Администрации отклонить, а апелляционную жалобу РЖД удовлетворить. Эта позиция мотивирована тем, что арендуемые РЖД и зарезервированные Администрацией земельные участки находятся в федеральной собственности, на них размещена полоса отвода железной дороги. В соответствии со ст. 3.1 Федерального закона о 29.12.2004 N 191-ФЗ, проект границ зоны планируемого размещения объекта капитального строительства регионального или местного значения подлежит согласованию в случае, если предполагается размещение такого объекта на землях, находящихся в федеральной собственности. Проект границ зоны планируемого размещения объекта капитального строительства регионального или местного значения направляется на согласование уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. Документов, подтверждающих, что принятое Администрацией решение о резервировании земельных участков, являющихся федеральной собственностью, прошло согласование в соответствии с указанной статьей, не представлено. Соответственно, Администрация не имела права резервировать эти земельные участки без согласия их федерального собственника, представителем которого на территории Ростовской области является ТУ ФАУГИ по РО (т.4, л.д. 127-128).

Муниципальное учреждение "Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону" (далее - Департамент архитектуры) в отзыве на жалобы поддержал жалобу Администрации, указав, что постановление N 240 принималось в полном соответствии с Генеральным планом города, которым предусмотрено прохождение автодороги в том числе и по земельному участку, принадлежащему обществу (т.4, л.д. 130-131).

Управление Россельхознадзора по Ростовской области в отзыве на жалобу Администрации возражало против её удовлетворения, сославшись на законность решения суда и также указав, что постановлением N 240 также зарезервированы и земельные участки, находящиеся в федеральной собственности. Поскольку при этом Администрация не согласовала такое резервирование с представителем федерального собственника этих участков, постановление N 240 также незаконно (т.4, л.д. 139-140).

ООО «Донбункер», Шкоденко Б.К., Солдатов С.П., Шевченко Ю.Г., Клещенко С.Б., Гусев Ф.А., Гусева А.Н. в отзыве на жалобу Администрации поддержали позицию общества.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ. Третьи лица, за исключением ТУ ФАУГИ, Департамента Архитектуры, РЖД, своих представителей в судебное заседание не направили, о месте, дате и времени его проведения извещены надлежащим образом в соответствии с требованиями ст. 123 АПК РФ. Шкоденко Б.К., Солдатов СП., Шевченко Ю.Г., Клещенко С.Б., Гусев Ф.А., Гусева А.Н., Управление Россельхознадзора по Ростовской области известили суд о возможности рассмотрения жалобы без участия их представителей. Представители Администрации, общества, ТУ ФАУГИ, Департамента Архитектуры, РЖД не возражали против рассмотрения жалобы без их участия. В связи с изложенным, руководствуясь ст. 156 АПК РФ, судебное разбирательство по апелляционным жалобам проводится в отсутствие представителей указанных третьих лиц по делу.

Представитель Администрации в судебном заседании настаивала на отмене решения суда, сославшись на доводы, приведённые в апелляционной жалобе. Пояснила, что спорные земельные участки, в том числе земельные участки РЖД под полосой отвода железной дороги зарезервированы для строительства автодороги местного значения. С федеральным собственником земельных участков их резервирование не согласовывалось ввиду того, что постановление N 240 было принято до принятия постановления Правительства от 22.06.08г. N 581. Права и интересы общества и РЖД оспариваемым постановлением не нарушены, так как по состоянию на дату рассмотрения апелляционной жалобы соответствующие обременения к перечисленным в постановлении земельным участкам не зарегистрированы. Возражала против довода ТУ ФАУГИ о нарушении при принятии постановления требований ст. 3.1 закона N 191-ФЗ, сославшись на то, что такое согласование не требовалось.

Представители Администрации и Департамента архитектуры пояснили, что инженерный проект автодороги пока отсутствует, в связи с чем пояснить, какой конкретно элемент автодороги (дорожное полотно, дорожные сооружения (защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения), производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог) будет проходить по земельным участкам общества и РЖД не представляется возможным.

Представители Администрации и Департамента Архитектуры во исполнение определения суда от 14.01.08г. предоставили Схему транспортной инфраструктуры (т.4, л.д. 135), проект планировки расчётно-градостроительных районов центральной части города (т.4, л.д. 136) и проект планировки территории набережной реки Дон (т.4, л.д. 137), схему организации улично-дорожной сети и транспорта (т.4, л.д. 138).

Представитель РЖД настаивал на удовлетворении апелляционной жалобы РЖД, возражал против удовлетворения апелляционной жалобы Администрации.

Представитель ТУ ФАУГИ в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы Администрации, поддержал апелляционную жалобу РЖД, сославшись на то, что с ТУ ФАУГИ, как представителем федерального собственника арендуемых РЖД земельных участков, вопрос об их резервировании Администрацией не согласовывался.

Представитель общества возражала против удовлетворения апелляционной жалобы Администрации, сославшись на доводы, приведённые в отзывах на апелляционную жалобу.

В судебном заседании были изучены карты и схемы, предоставленные в судебное заседание Администрацией, Департаментом архитектуры, обществом и имеющиеся в материалах дела.

Представители Администрации и Департамента архитектуры со ссылкой на Схему транспортной инфраструктуры (т.4, л.д. 135), проект планировки расчётно-градостроительных районов центральной части города (т.4, л.д. 136), проект планировки территории набережной реки Дон (т.4, л.д. 137), схему организации улично-дорожной сети и транспорта (т.4, л.д. 138) указали, что на этих картах и схемах ясно видно, что вся площадь земельных участков общества и РЖД будет занята автодорогой и объектами транспортной инфраструктуры.

Представители общества и РЖД возражали против данных пояснений представителей Администрации и Департамента архитектуры, сославшись на то, что эти карты и схемы отражают только планы застройки, которые могут быть реализованы согласно Генплану города в период с 2015 по 2025 годы. До этого Генпланом строительство автодороги на спорных земельных участках не предусмотрено. Согласно другим имеющимся в деле картам и схемам их Генплана города, автодорога по спорным земельным участкам либо не проходит вовсе, либо захватывает только их часть. Эти карты и схемы относятся к планам строительства на 2005-2015 годы. Представитель общества также указала, что инженерный проект дороги не разработан и представленные Администрацией и Департаментом архитектуры схемы являются одними из многих других вариантов прохождения автодороги. По какому конкретно варианту дорога будет проложена в действительности, не известно и это не отнесено к первоочередным планам.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы апелляционных жалоб и отзывов на них, выслушав представителей участвующих в деле лиц, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что апелляционные жалобы не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 05.09.07г. обществу было выдано свидетельство серия 61 АГN763646 о государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок площадью 116938м(2), расположенного по адресу: Россия, Ростовская область, город Ростов-на-Дону, Пролетарский район, улица Береговая, 30; кадастровый номер 61:44:03 21 12:0013.

18.03.08г. постановлением Мэра города Ростова-на-Дону N 240 "О резервировании земель для муниципальных нужд с целью строительства автодороги по ул. Береговой и строительства объектов инженерной и транспортной инфраструктуры" на семь лет были зарезервированы земли общей площадью 43,0 га, расположенные по улице Береговой от проспекта Богатяновский спуск до балки Кизитериновская, в том числе земельный участок с кадастровым номером 61:44:03 21 12:0013 (т.1, л.д. 14-15).

26.03.08г. в информационном бюллетене местного самоуправления "Ростов официальный N 13 (696) было опубликовано постановление Мэра города Ростова-на-Дону N 240 "О резервировании земель для муниципальных нужд с целью строительства автодороги по ул. Береговой и строительства объектов инженерной и транспортной инфраструктуры" (т.2, л.д. .

03.04.08г. письмом Муниципального учреждения "Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону" N 01-20/13578-Д общество было проинформировано о принятии постановления N 240 (т.1, л.д. 16).

22.05.08г. общество обратилось в Прокуратуру Ростовской области с заявлением N 1/2 337 о проведении проверки постановления N 240 на предмет соответствия его действующему законодательству.

30.06.08г. заместителем начальника управления по надзору за соблюдением федерального законодательства при Прокуратуре Ростовской области обществу был дан ответ, согласно которому обществу разъяснено его право обратиться с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта в арбитражный суд.

15.08.08г. общество, полагая, что его права и законные интересы нарушены, а также оспариваемое постановление не соответствует ЗК РФ, Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее - ГрК РФ), обжаловал постановление N 240 в Арбитражный суд Ростовской области.

Повторно рассмотрев заявление общества, суд апелляционной инстанции признал законным и обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что постановление N 240 принято с нарушением требований ст. 49, 70.1 ЗК РФ и в части резервирования земельного участка с кадастровым номером 61:44:03 21 12:0013 нарушает права и охраняемые законом интересы общества.

В частности, ст. 11 ЗК РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений помимо прочего также отнесено резервирование земель, земельных участков для муниципальных нужд.

Однако, данные полномочия ограничены ст.ст. 70.1, в п.1 которой указано, что резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях, предусмотренных ст. 49 ЗК РФ.

В п.1 ст. 49 ЗК РФ указано, что изъятие (и, соответственно, резервирования) земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется только в исключительных случаях и приведён перечень таких случаев.

Как следует из п.1 постановления N 240, целью резервирования перечисленных в нём земельных участков явились муниципальные нужды, связанные с необходимостью строительства автодороги по ул. Береговой и строительства объектов инженерной и транспортной инфраструктуры. То есть, исходя из указанного постановления, земельные участки зарезервированы для трёх целей:

1) для строительства автомобильной дороги;

2) для строительства объектов инженерной инфраструктуры;