КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 28 февраля 2006 года N 2-П

По делу о проверке конституционности отдельных положений
Федерального закона "О связи" в связи с запросом Думы
Корякского автономного округа

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Г.А.Жилина, судей Ю.М.Данилова, Л.М.Жарковой, В.Д.Зорькина, С.М.Казанцева, М.И.Клеандрова, Н.В.Мельникова, Н.В.Селезнева, О.С.Хохряковой,

с участием представителя Думы Корякского автономного округа - адвоката Т.Л.Пуховой, постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е.Б.Мизулиной, представителя Совета Федерации - доктора юридических наук Е.В.Виноградовой,

руководствуясь статьей 125 (пункт "а" части 2) Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, подпунктом "а" пункта 1 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 84, 85 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О связи".

Поводом к рассмотрению дела явился запрос Думы Корякского автономного округа, в котором оспаривается конституционность положений абзаца первого и второго пункта 2 и абзаца шестого пункта 4 статьи 22, пункта 2 статьи 23, абзацев первого и четвертого пункта 2, пунктов 4, 5 и 10 статьи 24, пункта 4 статьи 30, абзацев третьего и четвертого пункта 2 статьи 58, пунктов 2 и 3 статьи 59 и статьи 60 Федерального закона от 7 июля 2003 года "О связи". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые законоположения Конституции Российской Федерации.

Заслушав сообщение судьи-докладчика С.М.Казанцева, объяснения представителей сторон, выступления полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю.Барщевского и приглашенных в заседание представителей: от Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации - Д.А.Пархоменко и Е.А.Чечельницкого, от Федеральной налоговой службы - И.В.Маркова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. В запросе Думы Корякского автономного округа оспаривается конституционность следующих положений Федерального закона "О связи":

взаимосвязанных положений абзацев первого и второго пункта 2 статьи 22, абзацев первого и четвертого пункта 2, пунктов 4, 5 и 10 статьи 24 и пункта 4 статьи 30, определяющих компетенцию межведомственного коллегиального органа по радиочастотам при федеральном органе исполнительной власти в области связи - государственной комиссии по радиочастотам в области регулирования использования радиочастотного спектра, - как возлагающих осуществление властно-распорядительных и контрольных полномочий исполнительной власти в области связи на орган, не входящий в структуру федеральных органов исполнительной власти и не являющийся юридическим лицом, что, по мнению заявителя, противоречит статьям 10, 11 (часть 1), 15 (часть 1), 55 (часть 3) и 110 Конституции Российской Федерации, Уставу Международного союза электросвязи, Конвенции Международного союза электросвязи и Регламенту радиосвязи;

положения абзаца шестого пункта 4 статьи 22, не допускающего бессрочное выделение полос радиочастот, присвоение радиочастот или радиочастотных каналов, и пункта 2 статьи 23, устанавливающего требование о периодическом пересмотре Таблицы распределения полос частот между радиослужбами Российской Федерации и плана перспективного использования радиочастотного спектра радиоэлектронными средствами, - как необоснованно ограничивающих конституционное право на свободное осуществление предпринимательской деятельности, а также противоречащих статьям 15 (часть 4) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации;

абзацев третьего и четвертого пункта 2 статьи 58, предусматривающих в определенных ими случаях возложение Правительством Российской Федерации обязанности оказания универсальных услуг связи на оператора, занимающего существенное положение в сети связи общего пользования, который не вправе отказаться от этой обязанности, - как необоснованно ограничивающих свободу экономической деятельности, не согласующихся с принципом свободы договора и тем самым противоречащих статьям 8, 34 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации;

взаимосвязанных положений пунктов 2 и 3 статьи 59 и статьи 60, устанавливающих обязанность всех операторов сети связи общего пользования осуществлять отчисления в резерв универсального обслуживания, - как вводящих обязанность по уплате отчислений налогового характера, при том что законом не определены все существенные элементы налогообложения, а соответствующее право предоставлено Правительству Российской Федерации, чем нарушаются предписания статей 57 и 75 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

2. Конституция Российской Федерации относит связь к предметам ведения Российской Федерации (статья 71, пункт "и"), по которым принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (статья 76, часть 1).

Исходя из приведенных положений Конституции Российской Федерации и с учетом предписания ее статьи 71 (пункт "г") Федеральный закон "О связи" определяет, что в системе федеральных органов исполнительной власти государственное регулирование деятельности в области связи осуществляют Правительство Российской Федерации, федеральный орган исполнительной власти в области связи, а также в пределах компетенции - иные федеральные органы исполнительной власти. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 года N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти", изданному в соответствии со статьей 112 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", федеральным органом исполнительной власти в области связи, руководство которым осуществляет Правительство Российской Федерации, является Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации (на момент принятия Федерального закона "О связи" согласно Указу Президента Российской Федерации от 12 ноября 1999 года N 1487 "О Министерстве Российской Федерации по связи и информатизации" - Министерство Российской Федерации по связи и информатизации), которому подведомственны Федеральная служба по надзору в сфере связи, Федеральное агентство по информационным технологиям и Федеральное агентство связи.

Основываясь на предписаниях статей 110, 114 и 115 Конституции Российской Федерации, Федеральный закон "О связи" устанавливает конкретные полномочия Правительства Российской Федерации в области связи, соответствующие полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также межведомственного коллегиального органа по радиочастотам при федеральном органе исполнительной власти в области связи - государственной комиссии по радиочастотам.

Так, Правительство Российской Федерации осуществляет государственное регулирование деятельности в области связи, устанавливает полномочия федерального органа исполнительной власти в этой области, определяет перечень радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств, подлежащих регистрации, и порядок их регистрации, утверждает Таблицу распределения полос частот между радиослужбами Российской Федерации и план перспективного использования радиочастотного спектра, определяет порядок установления размеров платы за использование радиочастотного спектра, ее взимания, распределения и использования, а также порядок осуществления государственного надзора за деятельностью в области связи, который возложен на федеральный орган исполнительной власти по надзору в области связи (пункт 1 статьи 21, пункт 5 статьи 22, пункты 1 и 4 статьи 23, пункт 1 статьи 27 Федерального закона "О связи").

Федеральный орган исполнительной власти в области связи выполняет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области связи, функции администрации связи Российской Федерации при осуществлении международной деятельности Российской Федерации в области связи, производит присвоение (назначение) радиочастоты или радиочастотного канала для радиоэлектронных средств гражданского назначения, а также принудительное изменение радиочастоты или радиочастотного канала в исключительных случаях; на него же возложено лицензирование деятельности в области оказания услуг связи (пункт 2 статьи 21, пункты 3 и 6 статьи 24, пункт 2 статьи 29 Федерального закона "О связи"). Федеральный орган исполнительной власти по надзору в области связи уполномочен выдавать предписания об устранении нарушений обязательных требований в области связи, а его должностные лица - составлять протоколы об административных правонарушениях в области связи (пункты 3 и 4 статьи 27 Федерального закона "О связи").

Федеральный закон "О связи" закрепляет статус государственной комиссии по радиочастотам как межведомственного коллегиального органа при федеральном органе исполнительной власти в области связи. Положение о Государственной комиссии по радиочастотам, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 2 июля 2004 года N 336, определяет ее как межведомственный координационный орган, действующий при Министерстве информационных технологий и связи Российской Федерации и осуществляющий на коллегиальной основе регулирование использования радиочастотного спектра в Российской Федерации.

Статьи 22, 23, 24 и 30 Федерального закона "О связи" устанавливают конкретные полномочия государственной комиссии по радиочастотам в сфере регулирования использования радиочастотного спектра, такие как разработка Таблицы распределения полос частот между радиослужбами Российской Федерации и плана перспективного использования радиочастотного спектра, подлежащих утверждению Правительством Российской Федерации, рассмотрение предложений саморегулируемых организаций и отдельных операторов связи о пересмотре названных Таблицы и плана, принятие решения о выделении полос радиочастот в полосах категорий совместного пользования радиоэлектронными средствами любого назначения и преимущественного пользования радиоэлектронными средствами гражданского назначения, в частности для получения лицензии на использование радиочастотного спектра, выдаваемой федеральным органом исполнительной власти в области связи, определение порядка проведения экспертизы о возможности использования заявленных радиоэлектронных средств.

2.1. Анализ приведенных норм Федерального закона "О связи", рассматриваемых в системной связи, не дает оснований для вывода о наличии у государственной комиссии по радиочастотам функций органа исполнительной власти, наделенного государственно-властными полномочиями, в том числе правоустановительного и правоохранительного характера.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 9 января 1998 года N 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации и от 27 января 1999 года N 2-П по делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации, в систему федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации и основанными на ее положениях Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", другими федеральными законами и указами Президента Российской Федерации входят Правительство Российской Федерации, федеральные министерства, а также иные федеральные органы исполнительной власти, перечень которых утверждается Президентом Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации, осуществляющее исполнительную власть в Российской Федерации, реализует полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации. В соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации как высший исполнительный орган государственной власти вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации не упоминает о коллегиальных межведомственных органах, каковым является государственная комиссия по радиочастотам. Общий правовой статус такого рода межведомственных координационных органов регулируется Регламентом Правительства Российской Федерации (утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 года N 260) и Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 года N 30).

Согласно Регламенту Правительства Российской Федерации координационные органы именуются комиссиями или организационными комитетами и образуются для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти при решении определенного круга задач; совещательные органы именуются советами и образуются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер; решения таких координационных и совещательных органов оформляются протоколами заседаний (пункт 72); по вопросам, требующим решения Правительства Российской Федерации, комиссии вносят соответствующие предложения в установленном порядке (пункт 75).

Государственная комиссия по радиочастотам действовала в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации в качестве координационного межведомственного органа при различных органах исполнительной власти задолго до принятия Федерального закона "О связи". Учитывая, что в силу Конституции Российской Федерации вопросы связи, отнесенные к ведению Российской Федерации, регулируются федеральным законом (статья 71, пункт "и"; статья 76, часть 1), законодатель был вправе определить ее задачи и полномочия в названном Федеральном законе.

Государственная комиссия по радиочастотам не является федеральным органом исполнительной власти, ее права не тождественны правам таких органов и в силу своей природы она не может осуществлять нормативно-правовое регулирование. Федеральный закон "О связи" наделяет ее статусом органа при федеральном органе исполнительной власти в области связи и соответствующими координационными функциями. Ее решения служат выполнению технических задач регулирования использования радиочастотного спектра и, как следует из данного Федерального закона и Положения о Государственной комиссии по радиочастотам, оформляются протоколами заседаний и приобретают обязательный для всех органов исполнительной власти, юридических и физических лиц характер постольку, поскольку утверждаются Министерством информационных технологий и связи Российской Федерации как полномочным федеральным органом исполнительной власти в области связи либо согласованным решением данного органа и других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.

Такое регулирование призвано служить гарантией прав участников отношений в сфере использования радиочастотного спектра.

2.2. Решение государственной комиссии по радиочастотам о выделении полосы радиочастот соискателю лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи не является специальным разрешением на осуществление конкретного вида деятельности, а положение пункта 4 статьи 30 Федерального закона "О связи", закрепляющее требование о его представлении для получения лицензии, предусматривающей при оказании услуг связи использование радиочастотного спектра, не дает оснований считать комиссию федеральным органом исполнительной власти, принимающим решение о предоставлении лицензии.

Решение о выделении полосы радиочастот принимается комиссией для обеспечения надлежащего функционирования радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств, принадлежащих пользователям радиочастотного спектра, на основании положительного заключения экспертизы о возможности их использования, что вызвано объективными причинами и имеет целью обеспечение их электромагнитной совместимости и недопущение столкновения интересов пользователей сетей связи.

Такое регулирование направлено на создание равных условий для всех субъектов, профессионально оказывающих услуги связи, и не может рассматриваться как ограничивающее конституционную свободу предпринимательской деятельности.

2.3. Согласно Уставу Международного союза электросвязи за каждым государством полностью признается суверенное право регламентировать свою электросвязь. Регламент радиосвязи Международного союза электросвязи полномочия по выделению радиочастот и радиочастотных каналов относит к ведению национальных администраций в области связи, под которыми Устав Международного союза электросвязи понимает любое правительственное учреждение или службу, ответственные за выполнение обязательств по данному Уставу, Конвенции Международного союза электросвязи и Административным регламентам.

Каждое государство, подписавшее названные международные акты, самостоятельно определяет государственный орган, на который возлагаются функции администрации связи. Согласно абзацу пятому пункта 2 статьи 21 и абзацу второму пункта 1 статьи 69 Федерального закона "О связи" администрацией связи Российской Федерации при осуществлении международной деятельности в области связи является федеральный орган исполнительной власти в области связи. В настоящее время - это Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации и подведомственные ему Федеральная служба по надзору в сфере связи, Федеральное агентство по информационным технологиям и Федеральное агентство связи, входящие в систему федеральных органов исполнительной власти.

2.4. Таким образом, взаимосвязанные положения абзацев первого и второго пункта 2 статьи 22, абзацев первого и четвертого пункта 2, пунктов 4, 5 и 10 статьи 24 и пункта 4 статьи 30 Федерального закона "О связи" не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку из этих положений - по их конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования - следует, что государственная комиссия по радиочастотам не является органом исполнительной власти, а ее решения в качестве межведомственного координационного органа, действующего при Министерстве информационных технологий и связи Российской Федерации, приобретают обязательный характер постольку, поскольку утверждаются данным полномочным федеральным органом исполнительной власти в области связи либо согласованным решением этого органа и других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.

3. Закрепленный в абзаце шестом пункта 4 статьи 22 Федерального закона "О связи" принцип недопустимости бессрочного выделения полос радиочастот, присвоения радиочастот или радиочастотных каналов обусловлен природой радиочастотного спектра, его ограниченностью, а потому - необходимостью оптимального использования. Соответственно, пунктом 2 статьи 23 данного Федерального закона предусматривается пересмотр Таблицы распределения полос радиочастот между радиослужбами Российской Федерации не реже чем один раз в четыре года, плана перспективного использования радиочастотного спектра радиоэлектронными средствами - не реже одного раза в десять лет, а саморегулируемые организации и отдельные операторы связи наделяются правом один раз в два года вносить предложения в государственную комиссию по радиочастотам о пересмотре данных документов.

Названные нормативные положения корреспондируют Уставу Международного союза электросвязи, статья 44 которого предписывает членам Международного союза электросвязи ограничивать количество частот и ширину используемого спектра до минимума, требующегося для обеспечения удовлетворительной работы необходимых служб, использовать радиочастоты рационально, эффективно и экономно, обеспечивать справедливый доступ к этим частотам разным странам или группам стран, что невозможно было бы осуществить при бессрочном выделении полос радиочастот или бессрочном присвоении (назначении) радиочастоты или радиочастотного канала.

Согласно абзацу третьему пункта 2 статьи 24 Федерального закона "О связи" выделение полос радиочастот осуществляется сроком на десять лет или на меньший заявленный срок, который по обращению пользователя может быть увеличен или уменьшен органами, выделившими полосу радиочастот. В течение заявленного срока государственная комиссия по радиочастотам не может изменить присвоенные (назначенные) радиочастоту или радиочастотный канал, за исключением случаев, исчерпывающий перечень которых содержится в пункте 6 той же статьи, а именно когда этого требуют интересы обеспечения нужд государственного управления, в том числе президентской связи, правительственной связи, нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка; принудительное изменение радиочастоты или радиочастотного канала у пользователя радиочастотным спектром допускается только в целях предотвращения угрозы жизни или здоровью человека и обеспечения безопасности государства, а также в целях выполнения обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации; при этом владельцам радиоэлектронных средств гарантируется возмещение убытков, причиненных изменением радиочастоты или радиочастотного канала, а пользователю радиочастотным спектром - право на обжалование принудительного изменения радиочастоты или радиочастотного канала в судебном порядке.

Таким образом, установление пунктом 4 статьи 22 и пунктом 2 статьи 23 Федерального закона "О связи" определенных сроков использования радиочастот и возможности их изменения не является произвольным, соответствует международным стандартам и не может рассматриваться как противоречащее Конституции Российской Федерации, в том числе ее положениям, закрепляющим право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

4. Гарантируемые в Российской Федерации единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности предполагают равный доступ к средствам связи для всех граждан независимо в том числе от их социально-экономического положения. Кроме того, исходя из статьи 7 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 19, 20 (часть 1), 29 (часть 4), 41 (часть 1) и 42, любому пользователю услугами связи должна быть обеспечена реальная возможность на всей территории Российской Федерации в заданный срок, с установленным качеством и по доступной цене пользоваться универсальными услугами связи - услугами телефонной связи с использованием таксофонов и услугами по передаче данных и предоставлению доступа к сети "Интернет" с использованием пунктов коллективного доступа (статья 2 и пункт 1 статьи 57 Федерального закона "О связи").

Государственное регулирование отношений между пользователями универсальных услуг связи и операторами универсального обслуживания, с одной стороны, призвано обеспечить доступность таких услуг пользователям, нуждающимся в них, а с другой - не должно нарушать право собственности и право на осуществление предпринимательской деятельности оператора связи. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, федеральный законодатель, регулируя посредством гражданского законодательства предпринимательскую деятельность коммерческих организаций в соответствии со статьей 71 (пункты "в", "е", "ж", "о") Конституции Российской Федерации, обязан учитывать, что, по смыслу положений статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 8, 17, 34 и 35, возможные ограничения федеральным законом прав владения, пользования и распоряжения имуществом, а также свободы предпринимательской деятельности и свободы договоров, исходя из общих принципов права, должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты основных конституционных ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, а государственное вмешательство должно обеспечивать частное и публичное начала в сфере экономической деятельности (постановления от 18 июля 2003 года N 14-П по делу о проверке конституционности положений статьи 35 Федерального закона "Об акционерных обществах", статей 61 и 99 ГК Российской Федерации, статьи 31 Налогового кодекса Российской Федерации и статьи 14 АПК Российской Федерации, от 16 июля 2004 года N 14-П по делу о проверке конституционности отдельных положений части второй статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации и от 31 мая 2005 года N 6-П по делу о проверке конституционности Федерального закона "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств").