59-Г06-13 от 28 июня 2006

Действующий

Верховный Суд Российской Федерации
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 28 июня 2006 года N 59-Г06-13

[Об отказе в удовлетворении заявления в части признания недействующей ст.16 Закона Амурской области от 23.12.2005 N 128-ОЗ "Об областном бюджете на 2006 год"]

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе: председательствующего - Г.В.Манохиной, судей - В.П.Меркулова и Т.И. Еременко, рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Амурской области о признании недействующими приложения N 2 к Закону Амурской области "Об областном бюджете на 2006 год" от 14 декабря 2005 года в части определения администраторами доходов областного бюджета Управления Федеральной налоговой службы по Амурской области, межрайонных инспекций Федеральной налоговой службы России по Амурской области, Управления внутренних дел Амурской области, Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Амурской области, Агентства лесного хозяйства по Амурской области, Управления Федерального казначейства по Амурской области, Территориального агентства по недропользованию по Амурской области, Управления Федеральной регистрационной службы по Амурской области Министерства юстиции Российской Федерации, Управления Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия по Дальневосточному федеральному округу, Регионального отделения Федеральной службы по финансовым рынкам в Дальневосточном округе, Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Амурской области, Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации, Управления Федеральной службы судебных приставов по Амурской области; абзаца 3 пункта 2 статьи 3 в части предоставления Губернатору области права в случае изменения функции исполнительных органов государственной власти и поступления доходов в областной бюджет из других источников уточнять закрепленные за ними доходные источники областного бюджета, предусмотренные приложением N 2 к настоящему Закону; статьи 14; статьи 16 в части направления средств резервного фонда Администрации области на финансирование расходов не предусмотренных в областном бюджете; пункта 1 статьи 17 в части предоставления финансовому департаменту Администрации области права заключения договоров на предоставление бюджетных кредитов по средствам кредитования сезонных затрат в сельском хозяйстве; пункта 1 статьи 19; пункта 3 статьи 29; приложения N 17; приложения N 19; абзаца 3 статьи 31 в части утверждения распределения зарезервированных сумм в объеме 77384 тыс.рублей Губернатором на основании предложений комиссии из представителей областного Совета народных депутатов и Администрации области; пункта 1 статьи 34 в части использования в 2006 году на те же цели не использованных в 2005 году целевых средств, переданных в виде субвенций из областного бюджета в местные бюджеты; Приложения N 3, пункта 1 статьи 13 Закона Амурской области от 23.12.2005 N 128-ОЗ "Об областном бюджете на 2006 год", по кассационным жалобам администрации и областного Совета народных депутатов Амурской области, кассационному представлению прокурора области на решение Амурского областного суда от 6 марта 2006 года.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Меркулова В.П., объяснения представителей администрации Амурской области Воробьевой Е.В. и Шакирзяновой М.М., поддержавшеих доводы кассационных жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Воскобойниковой Е.Л. об отмене решения суда в части отказа в удовлетворении заявления, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Прокурор Амурской области обратился с заявлением в суд о признании недействующими приложения N 2 к Закону Амурской области "Об областном бюджете на 2006 год" от 14 декабря 2005 года в части определения администраторами доходов областного бюджета Управления Федеральной налоговой службы по Амурской области, межрайонных инспекций Федеральной налоговой службы России по Амурской области, Управления внутренних дел Амурской области, Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Амурской области, Агентства лесного хозяйства по Амурской области, Управления Федерального казначейства по Амурской области, Территориального агентства по недропользованию по Амурской области, Управления Федеральной регистрационной службы по Амурской области Министерства юстиции Российской Федерации, Управления Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия по Дальневосточному федеральному округу, Регионального отделения Федеральной службы по финансовым рынкам в Дальневосточном округе, Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Амурской области, Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации, Управления Федеральной службы судебных приставов по Амурской области; абзаца 3 пункта 2 статьи 3 в части предоставления Губернатору области права в случае изменения функции исполнительных органов государственной власти и поступления доходов в областной бюджет из других источников уточнять закрепленные за ними доходные источники областного бюджета, предусмотренные приложением N 2 к настоящему Закону; статьи 14; статьи 16 в части направления средств резервного фонда Администрации области на финансирование расходов не предусмотренных в областном бюджете; пункта 1 статьи 17 в части предоставления финансовому департаменту Администрации области права заключения договоров на предоставление бюджетных кредитов по средствам кредитования сезонных затрат в сельском хозяйстве; пункта 1 статьи 19; пункта 3 статьи 29; приложения N 17; приложения N 19; абзаца 3 статьи 31 в части утверждения распределения зарезервированных сумм в объеме 77384 тыс.рублей Губернатором на основании предложений комиссии из представителей областного Совета народных депутатов и Администрации области; пункта 1 статьи 34 в части использования в 2006 году на те же цели не использованных в 2005 году целевых средств, переданных в виде субвенций из областного бюджета в местные бюджеты; Приложения N 3, пункта 1 статьи 13 Закона Амурской области от 23.12.2005 N 128-ОЗ "Об областном бюджете на 2006 год".

В обоснование своих требований указал, что указанный правовой акт предусматривает положения, не соответствующие требованиям федерального законодательства.

Решением Амурского областного суда от 6 марта 2006 года постановлено: заявление прокурора Амурской области удовлетворить частично. Признать противоречащими федеральному законодательству Приложение N 2, в части определения администраторами доходов областного бюджета Управления Федеральной налоговой службы по Амурской области, межрайонных инспекций Федеральной налоговой службы России по Амурской области, Управления внутренних дел Амурской области, Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Амурской области, Агентства лесного хозяйства по Амурской области, Управления Федерального казначейства по Амурской области, Территориального агентства по недропользованию по Амурской области, Управления Федеральной регистрационной службы по Амурской области Министерства юстиции Российской Федерации, Управления Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия по Дальневосточному федеральному округу, Регионального отделения Федеральной службы по финансовым рынкам в Дальневосточном округе, Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Амурской области, Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации, Управления Федеральной службы судебных приставов по Амурской области; статью 16, в части направления средств резервного фонда Администрации области на финансирование расходов, не предусмотренных в областном бюджете; пункт 1 статьи 19, в части Положение о заключении договоров о предоставлении бюджетных кредитов утверждается губернатором области; пункт 3 статьи 29; приложение N 17; приложение N 19; абзац 3 статьи 31, в части утверждения распределения зарезервированных сумм в объеме 77384 тыс.рублей Губернатором на основании предложений комиссии из представителей областного Совета народных депутатов и Администрации области; пункт 1 статьи 34, в части использования в 2006 году на те же цели не использованных в 2005 году целевых средств, переданных в виде субвенций из областного бюджета в местные бюджеты; Приложение N 3 Закона Амурской области от 23.12.2005 N 128-ОЗ "Об областном бюджете на 2006 год".

Приложение N 2, в части определения администраторами доходов областного бюджета Управления Федеральной налоговой службы по Амурской области, межрайонных инспекций Федеральной налоговой службы России по Амурской области, Управления внутренних дел Амурской области, Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Амурской области, Агентства лесного хозяйства по Амурской области, Управления Федерального казначейства по Амурской области, Территориального агентства по недропользованию по Амурской области, Управления Федеральной регистрационной службы по Амурской области Министерства юстиции Российской Федерации, Управления Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия по Дальневосточному федеральному округу, Регионального отделения Федеральной службы по финансовым рынкам в Дальневосточном округе, Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Амурской области, Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации, Управления Федеральной службы судебных приставов по Амурской области; статью 16, в части направления средств резервного фонда Администрации области на финансирование расходов, не предусмотренных в областном бюджете; пункт 1 статьи 19, в части Положение о заключении договоров о предоставлении бюджетных кредитов утверждается губернатором области; пункт 3 статьи 29; приложение N 17; приложение N 19; абзац 3 статьи 31, в части утверждения распределения зарезервированных сумм в объеме 77384 тыс.рублей Губернатором на основании предложений комиссии из представителей областного Совета народных депутатов и Администрации области; пункт 1 статьи 34, в части использования в 2006 году на те же цели не использованных в 2005 году целевых средств, переданных в виде субвенций из областного бюджета в местные бюджеты; Приложение N 3 Закона Амурской области от 23.12.2005 N 128-ОЗ "Об областном бюджете на 2006 год" считать недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения в законную силу.

В остальной части заявленных требований прокурору Амурской области отказать.

В кассационных жалобах Амурского областного совета народных депутатов и администрации Амурской области ставится вопрос об отмене решения в части признания недействующими Приложений NN 17, 19 в полном объеме, ст.16 ч.1 ст.19 в части предоставления Губернатору Амурской области права заключения договоров о предоставлении бюджетных кредитов, абз.3 ст.31, п.1, ст.34 Закона Амурской области от 23.12.2005 N 128-ОЗ "Об областном бюджете на 2006 год" и принять новое решение, которым отказать в удовлетворении заявления прокурора. Полагают, что суд неправильно применил материальный закон, дал неправильную оценку доводам заявления.

Прокурор Амурской области в кассационном представлении просит решение отменить в части отказа в удовлетворении требований о признании недействующими абз.3 п.2 ст.3 в части предоставления Губернатору области права в случае изменения функций исполнительных органов государственной власти и поступления доходов в областной бюджет из других источников уточнять закрепленные за ними доходные источники областного бюджета, предусмотренные приложением N 2 к областному Закону; п.1 ст.13; ст.14, п.1 ст.17 в части предоставления финансовому департаменту Администрации области права заключения договоров на предоставление бюджетных кредитов по средствам кредитования сезонных затрат в сельском хозяйстве и принять новое решение об удовлетворении вышеназванных заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Удовлетворяя требования прокурора о признании недействующей ст.16 Закона Амурской области "Об областном бюджете на 2006 год" в части направления средств резервного фонда Администрации области на финансирование расходов, не предусмотренных в областном бюджете, суд сослался на то, что оспариваемая норма противоречит положениям федерального законодательства, поскольку использование средств резервного фонда Администрацией области на финансирование расходов, имеющих характер непредвиденных, не предусмотренных в областном бюджете, предоставляет Администрации области необоснованные полномочия по распоряжению средств резервного фонда.

В данной редакции Закона области даются основания для расширительного толкования оснований использования средств резервного фонда, непредвиденность расходов уже не является определяющим фактором при решении вопросов использования средств резервного фонда.

Однако данный вывод суда основан на неправильном толковании норм материального закона.

В соответствии со ст.16 Закона Амурской области "Об областном бюджете на 2006 год" средства резервного фонда Администрации области используются на финансирование расходов, имеющих характер непредвиденных, не предусмотренных в областном бюджете.

С учетом норм п.4 ст.81 БК РФ средства резервного фонда могут расходоваться на финансирование не только чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий и т.п., но и других мероприятий, определяющим для которых должен быть такой фактор, как непредвиденность, то есть таких расходов, которые не могли быть предусмотрены заранее, в связи с чем не могли быть включены в бюджет на очередной финансовый год.

При этом в соответствии с п.5 ст.81 БК РФ и п.п.4 п.2 ст.26.3 Федерального закона от 06.10.99 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" порядок расходования средств резервного фонда устанавливается органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно, а исчерпывающий перечень оснований использования указанных средств федеральными законами не установлен.

Таким образом, общим и определяющим как в Бюджетном кодексе РФ, так и в Законе Амурской области "Об областном бюджете на 2006 год" является термин "непредвиденные расходы".

При таких обстоятельствах решение суда в этой части подлежит отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении в этой части заявленных требований.

Решение суда в остальной части подлежит оставлению без изменения.

Таким образом, суд сделал правильный вывод о том, что Приложение N 2 к Закону Амурской области "Об областном бюджете на 2006 год", в части определения администраторами доходов областного бюджета Управления Федеральной налоговой службы по Амурской области, межрайонных инспекций Федеральной налоговой службы России по Амурской области, Управления внутренних дел Амурской области, Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Амурской области, Агентства лесного хозяйства по Амурской области, Управления Федерального казначейства по Амурской области, Территориального агентства по недропользованию по Амурской области, Управления Федеральной регистрационной службы по Амурской области Министерства юстиции Российской Федерации, Управления Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия по Дальневосточному федеральному округу, Регионального отделения Федеральной службы по финансовым рынкам в Дальневосточном округе, Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Амурской области, Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации, Управления Федеральной службы судебных приставов по Амурской области противоречит положениям федерального законодательства.

Согласно п.1 ст.19 Закона Амурской области "Об областном бюджете на 2006 год", бюджетное кредитование сезонных затрат в сельском хозяйстве осуществляется в пределах ассигнований, утвержденных статьей 11 настоящего Закона по подразделу "Другие общегосударственные вопросы" в сумме 200000 тыс.рублей со сроками погашения в 2007 году с уплатой процентов в размере 1/4 ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей в период пользования указанными средствами. Бюджетный кредит предоставляется для обеспечения сельских товаропроизводителей товарно-материальными ресурсами, необходимыми для проведения в 2006 году полевых работ. Положение о заключении договоров о предоставлении бюджетных кредитов утверждается губернатором области.

Однако в силу п.п.1 и 7 ст.76 БК РФ цели предоставления, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, лимиты их предоставления, ограничения по использованию бюджетных кредитов, должны быть предусмотрены при утверждении бюджета.

При таких обстоятельствах суд сделал правильный вывод о том, что действующее федеральное законодательство не предусматривает возможность урегулирования указанных вопросов отдельным нормативным правовым актом - Положением, утверждаемым губернатором, а потому не соответствует требованиям норм Бюджетного кодекса РФ.

Нормами п.3 ст.29 Закона Амурской области "Об областном бюджете на 2006 год" установлено, что Администрация области исходя из фактических расходов вправе: распределять между местными бюджетами зарезервированные ассигнования, предусмотренные к перечислению в местные бюджеты, на исполнение полномочий органов государственной власти области согласно приложению N 17 к настоящему Закону на основании отчетов, представляемых органами местного самоуправления области; перераспределять размеры указанных в части 2 настоящей статьи субвенций меду местными бюджетами на основании отчетов, представляемых органами местного самоуправления области, в пределах средств, предусмотренных настоящей статьей.

Суд проанализировал нормы п.3 ст.85, ст.140 Бюджетного кодекса Администрации области и правильно пришел к выводу, что в нарушение требований федерального законодательства оспариваемой нормой предоставлены необоснованные полномочия по распределению, перераспределению между местными бюджетами размеров субвенций на исполнение полномочий органов государственной власти области.

Приложение N 17 к Закону Амурской области "Об областном бюджете на 2006 год", которым распределены субвенции, выделяемых в 2006 году из областного фонда компенсаций.

Однако сумма в размере 33783 тыс.рублей - резерв не распределен по муниципальным образованиям, что противоречит правилам, установленным п.4 ст.140 Бюджетного кодекса РФ, согласно которым распределение субвенций из регионального фонда компенсаций утверждается законом области о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год по каждому муниципальному образованию.

Согласно абз.3 ст.31 Закона Амурской области "Об областном бюджете на 2006 год" распределение зарезервированных сумм в объеме 77384 тыс.рублей, а также средств дотаций на поддержку мер по сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, поступающих из федерального бюджета в 2006 году сверх сумм, установленных настоящим Законом, утверждается губернатором на основании предложений комиссии из представителей областного Совета народных депутатов и Администрации области.

В соответствии с приложением N 19 к Закону области "Об областном бюджете на 2006 год" Амурский областной Совет народных депутатов установил резерв дотаций бюджетам муниципальных районов (городских округов) на сбалансированность местных бюджетов на 2006 год в размере 77384 тыс.рублей.

Однако бюджетное законодательство, в частности ст.ст.81, 153, 154, 217 Бюджетного кодекса РФ, не предусматривает для органов государственной власти субъектов Федерации полномочий по формированию в составе бюджетов иных резервов бюджетных средств, за исключением резервных фондов исполнительной власти.

Вывод суда о том, что Губернатору области оспариваемой нормой предоставлены необоснованные полномочия утверждения распределения зарезервированных сумм бюджетных средств в размере 77384 тыс.рублей, сделан правильно.

Кроме того, Амурский областной Совет народных депутатов нарушил требования федерального законодательства при установлении резерва дотаций бюджетам муниципальных районов (городских округов) на сбалансированность местных бюджетов на 2006 год в размере 77384 тыс.рублей.

При таких обстоятельствах п.3 ст.29 Закона Амурской области "Об областном бюджете на 2006 год", Приложения N 17 и Приложение N 19 к данному Закону, а также абзац 3 статьи 31 в части утверждения распределения зарезервированных сумм в объеме 77384 тыс.рублей Губернатором на основании предложений комиссии из представителей областного Совета народных депутатов и Администрации области признаны судом недействующими обоснованно.

Согласно пункту 1 статьи 34 Закона Амурской области "Об областном бюджете на 2006 год", не использованные в 2005 году целевые средства, переданные в виде субвенций и субсидий из областного бюджета в местные бюджеты подлежат использованию в 2006 году на те же цели.

Согласно пункту 2 статьи 78 Бюджетного кодекса РФ подлежат возврату в соответствующий бюджет субсидии и субвенции в случаях их нецелевого использования в сроки, устанавливаемые уполномоченными органами исполнительной власти, а также в случаях их неиспользования в установленные сроки.

Таким образом, суд правильно признал недействующей оспариваемую норму Закона Амурской области как противоречащую требованиям норм Бюджетного кодекса РФ.

В Приложении N 3 Закона Амурской области "Об областном бюджете на 2006 год" содержатся нормативы отчислений в 2006 году от федеральных налогов и сборов, налогов предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных налогов и неналоговых доходов в областной бюджет и местные бюджеты.

В соответствии с п.2 ст.56 Бюджетного кодекса Российской Федерации в бюджеты субъектов Российской Федерации подлежат зачислению налоговые доходы в виде государственной пошлины за действия уполномоченных органов, связанные с лицензированием заготовки, переработки и реализации лома цветных металлов, с лицензированием заготовки, переработки и реализации лома черных металлов.

В составе налоговых доходов областного бюджета, предусмотренного Приложением N 3 "Нормативы отчислений в 2006 году от федеральных налогов и сборов, налогов предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных налогов и неналоговых доходов в областной бюджет и местные бюджеты" доходы в виде государственной пошлины за действия уполномоченных органов, связанные с лицензированием заготовки, переработки и реализации лома цветных металлов, с лицензированием заготовки, переработки и реализации лома черных металлов, не учтены.

Следовательно, суд правильно указал, что данные доходы в нарушение п.2 ст.56 Бюджетного кодекса Российской Федерации учтены в Приложении N 4 "Нормативы отчислений неналоговых доходов в областной бюджет".

Анализ ст.ст.29, 154 Бюджетного кодекса РФ и ст.2 Федерального закона "О бюджетной классификации РФ" свидетельствует о том, что абз.3 п.2 ст.3 Закона Амурской области "Об областном бюджете на 2006 год" предусматривающий, что губернатор области вправе в случае изменения функций исполнительных органов государственной власти области и поступления доходов в областной бюджет из других источников уточнять, закреплять закрепленные за ним основные доходные источники областного бюджета, предусмотренные приложением N 2 к настоящему закону, не противоречит федеральному законодательству.