КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 2 апреля 1993 года N 6-П
По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации
от 29 декабря 1991 года "О дополнительных полномочиях органов управления
г.Москвы на период проведения радикальной экономической реформы", совместного постановления Президента Российской Федерации и Председателя Верховного Совета
Российской Федерации от 3 января 1992 года "Об административно-территориальном
делении города Москвы", Указа Президента Российской Федерации от 12 января 1992 года
"Об обеспечении ускоренной приватизации муниципальной собственности в г.Москве",
статьи 10 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О краевом, областном
Совете народных депутатов и краевой, областной администрации"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д.Зорькина, заместителя Председателя Н.В.Витрука, судей Э.М.Аметистова, Н.Т.Ведерникова, Г.А.Гаджиева, В.И.Олейника, Н.В.Селезнева, О.И.Тиунова, Б.С.Эбзеева,
с участием народных депутатов Российской Федерации С.Н.Бабурина, А.Л.Головина, В.П.Миронова, И.В.Муравьева, В.Н.Подопригоры, направивших ходатайства в Конституционный Суд Российской Федерации, а также представителей ходатайствующих сторон С.Е.Донцова, А.-Х.С.Кулбужева, А.Е.Постникова - кандидатов юридических наук; представителей Президента Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации как сторон, издавших соответствующие нормативные акты, А.Я.Сливы - заместителя начальника Государственно-правового управления Президента Российской Федерации и И.В.Муравьева - заместителя председателя Комитета Верховного Совета Российской Федерации по вопросам работы Советов народных депутатов и развитию самоуправления, руководствуясь частью первой статьи 165 и статьей 165_1 Конституции Российской Федерации, пунктом 1 части второй статьи 1, пунктами 2 и 3 части первой и частью второй статьи 57 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации,
рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 29 декабря 1991 года N 334 "О дополнительных полномочиях органов управления г.Москвы на период проведения радикальной экономической реформы", совместного постановления Президента Российской Федерации и Председателя Верховного Совета Российской Федерации от 3 января 1992 года N 7 "Об административно-территориальном делении города Москвы", Указа Президента Российской Федерации от 12 января 1992 года N 16 "Об обеспечении ускоренной приватизации муниципальной собственности в г.Москве", статьи 10 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации".
Поводом к рассмотрению дела, согласно части четвертой статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, явились ходатайства народных депутатов Российской Федерации, в которых содержится требование признать названные нормативные акты не соответствующими Конституции Российской Федерации.
Основанием к рассмотрению дела, согласно части первой статьи 58 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли эти нормативные акты в целом или в отдельных их частях Конституции Российской Федерации по содержанию норм, характеру затронутых в них вопросов, по форме, по порядку принятия, а также с точки зрения установленного в Российской Федерации разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, закрепленного Конституцией разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации, органами власти субъектов Российской Федерации и местным самоуправлением.
Необходимость проверки конституционности названных нормативных актов в одном производстве обусловлена их неразрывной связью: они имеют сходный предмет регулирования, затрагивают единый комплекс отношений, связанных с функционированием органов представительной и исполнительной власти города Москвы.
Исходя из этого и руководствуясь частью четвертой статьи 41 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд соединил указанные ходатайства народных депутатов Российской Федерации в одном производстве.
Заслушав выступление судьи-докладчика Г.А.Гаджиева, объяснения сторон, показания экспертов и изучив представленные заключения и другие документы, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь частью четвертой статьи 1 и статьей 32 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации,
установил:
1. Указ Президента Российской Федерации от 29 декабря 1991 года N 334 "О дополнительных полномочиях органов управления г.Москвы на период проведения радикальной экономической реформы", изданный в целях обеспечения благоприятных условий для проведения экономической реформы в столице, ускорения приватизации муниципальной собственности, предусматривает значительное расширение полномочий мэра и других органов управления Москвы.
Абзацем вторым пункта 2 Указа мэру Москвы предоставлено право проводить в Москве ускоренную приватизацию муниципальной собственности по самостоятельно разработанным правилам и графику. Данное положение Указа противоречит части пятой статьи 3 Закона РСФСР от 3 июля 1991 года "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР", в которой закрепляется право Советов народных депутатов принимать местные программы приватизации и нормативные акты, регулирующие порядок их выполнения, в развитие Государственной программы приватизации.
Названным Указом Президента Российской Федерации (абзац пятый пункта 2) мэр Москвы наделяется правом самостоятельно образовывать и распоряжаться внебюджетными фондами, суммами текущего превышения доходов над расходами и свободными остатками бюджетных средств.
Данное положение Указа не согласуется с частью третьей статьи 17 Закона РСФСР от 10 октября 1991 года "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", в котором определено, что суммы превышения доходов над расходами зачисляются в соответствующие бюджеты, изъятию не подлежат и используются по усмотрению соответствующего Совета народных депутатов.
В соответствии со статьями 136_2 и 136_5 Конституции Российской Федерации полномочия Совета народных депутатов и администрации города Москвы определяются только Конституцией и законами Российской Федерации, а также уставом города.
Пунктом 4 Указа Президента Российской Федерации от 29 декабря 1991 года мэру Москвы поручено разработать и представить на утверждение Президенту Российской Федерации проект Положения об ускорении приватизации муниципальных предприятий и организаций. Указ в этой части не соответствует пункту "в" части первой и части второй статьи 84_11, части первой статьи 84_12, пунктам 6 и 9 части первой статьи 109, части первой статьи 121_1, статье 121_5, части второй статьи 121_8 Конституции Российской Федерации, закрепляющим принципы разграничения компетенции между высшими органами государственной власти и управления Российской Федерации, а также разграничения предметов ведения между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Постановлением Съезда народных депутатов Российской Федерации от 1 ноября 1991 года "О правовом обеспечении экономической реформы" установлено, что проекты указов Президента по вопросам банковской, валютно-финансовой деятельности, бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности и некоторым другим, издаваемых в целях оперативного регулирования хода экономической реформы, находящиеся в противоречии в действующими законами Российской Федерации, представляются Президентом в Верховный Совет Российской Федерации, а в период между сессиями - в Президиум Верховного Совета Российской Федерации. Особый механизм предварительного контроля со стороны законодательного органа за соответствием проектов указов Президента законам Российской Федерации, представлявший собой элемент системы сдержек и противовесов, присущий принципу разделения властей, закрепленному в части первой статьи 3 и в других статьях Конституции Российской Федерации, не был использован.
2. Совместное постановление Президента Российской Федерации и Председателя Верховного Совета Российской Федерации от 3 января 1992 года N 7 "Об административно-территориальном делении города Москвы" представляет собой совместный правовой акт высшего должностного лица Российской Федерации и главы исполнительной власти в Российской Федерации и высшего должностного лица Верховного Совета Российской Федерации.
В соответствии с частью первой статьи 121_8 Конституции Российской Федерации Президент издает указы и распоряжения, а в соответствии с частью пятой статьи 115 Председатель Верховного Совета издает распоряжения. Таким образом, совместное постановление как произвольно избранная высшими должностными лицами форма правового регулирования противоречит Конституции Российской Федерации. Издание таких совместных актов противоречит также принципу разделения властей.
Кроме того, совместное постановление принято по вопросам, выходящим за пределы компетенции издавших его должностных лиц.
В пункте 1 данного постановления устанавливается новая схема административно-территориального деления города, в основу которой положено деление на муниципальные округа (районы). Пункт 3 постановления содержит предписание "переориентировать" работу народных депутатов районных Советов города Москвы на работу в Советах муниципальных округов, на территории которых они избраны.
Между тем к числу принципов, лежащих в основе системы государственной власти в Российской Федерации, наряду с разделением законодательной, исполнительной и судебной властей относится разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом, автономной областью, автономными округами и местным самоуправлением.
На момент принятия совместного постановления Президента Российской Федерации и Председателя Верховного Совета Российской Федерации от 3 января 1992 года N 7 данные принципы были отражены в статье 13 Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой первым Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 года, и в Конституции РСФСР, в частности в статьях 72, 89, 104, 109, 121_5, в разделе VII.
В дальнейшем Федеративные договоры от 31 марта 1992 года, Конституции Российской Федерации в редакции от 21 апреля 1992 года в более развернутом виде зафиксировали разграничение предметов ведения и полномочий, определили гарантии укрепления конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом "в" части первой статьи 84_11 Конституции Российской Федерации к совместному ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга относятся изменение границ краев и областей, установление общих принципов территориального деления в краях и областях, городах Москве и Санкт-Петербурге. Согласно части второй той же статьи по вопросам, отнесенным к совместному ведению, издаются Основы законодательства, в соответствии с которыми органы государственной власти краев, областей, городов федерального значения осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая правовые акты.
Согласно части третьей статьи 84_11 Конституции Российской Федерации до принятия Основ законодательства собственное правовое регулирование по этим вопросам вправе осуществлять краевые, областные, Московский и Санкт-Петербургский городские Советы народных депутатов. Вместе с тем пунктом 66 Закона Российской Федерации от 21 апреля 1992 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики" установлено, что до принятия Основ законодательства по вопросам совместного ведения действуют соответствующие законы Российской Федерации.
Из сопоставления указанных норм вытекает, что в условиях отсутствия Основ законодательства законы Российской Федерации по указанным вопросам действуют в части, устанавливающей общие принципы территориального деления. В соответствии с частью первой статьи 84_15 Конституции федеральные органы государственной власти не вправе принимать решения, определяющие конкретное территориальное деление города Москвы, подлежащее собственному правовому регулированию городских органов власти.
Пункт 4 части третьей статьи 104 Конституции Российской Федерации определение порядка решения вопросов административно-территориального устройства относит к исключительному ведению Съезда народных депутатов. Однако полномочие Съезда народных депутатов определять порядок решения вопросов административно-территориального устройства Российской Федерации следует рассматривать в совокупности с указанными выше нормами Конституции, имея в виду как содержание, так и форму правового акта, который может быть издан Съездом по данному вопросу.
Исходя из содержания пункта 11 части первой статьи 109, статей 115 и 121_5 Конституции Российской Федерации Президент и Председатель Верховного Совета Российской Федерации не могут направлять деятельность Советов народных депутатов (а именно такое предписание содержит пункт 3 совместного постановления), поскольку это входит в сферу полномочий Верховного Совета Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 6 части первой статьи 62 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации настоящее ходатайство в части пунктов 2 и 4 совместного постановления не может быть рассмотрено, поскольку по своему характеру и значению эти вопросы не относятся к числу конституционных.
3. Указом Президента Российской Федерации от 12 января 1992 года N 16 "Об обеспечении ускоренной приватизации муниципальной собственности в г.Москве" в числе других актов утверждено Положение "Об ускорении приватизации муниципальных предприятий и организаций города Москвы", которым установлен порядок приватизации, отличный от предусмотренного действующим законодательством Российской Федерации, изменена финансово-бюджетная направленность процесса приватизации.
Согласно Закону РСФСР от 3 июля 1991 года "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" комитеты по управлению имуществом осуществляют главным образом функции организации проведения приватизации, методического руководства этим процессом и контроля за ходом приватизации, а фонды имущества осуществляют функции представителя государства либо иного собственника имущества, подлежащего приватизации. Между тем названным Положением такое распределение компетенции между Москомимуществом и Фондом имущества города Москвы было коренным образом изменено.
В то время как в Законе РСФСР от 3 июля 1991 года, а также в "Основных положениях Программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год" продавцом государственных и муниципальных предприятий и других объектов собственности, представляющим собственника в приватизационном процессе, признается лишь соответствующий фонд имущества, пункт 2 Положения, утвержденного Указом Президента от 12 января 1992 года, предусматривает, что приватизацию муниципальных предприятий, включая продажу свидетельств о собственности на муниципальные предприятия, долей (паев, акций) в капитале акционерных обществ (товариществ), заключение договоров купли-продажи, проведение конкурсов и аукционов, опубликование информации о предназначенных к продаже муниципальных предприятиях и другие меры осуществляет Комитет по управлению имуществом города Москвы (Москомимущество) как представитель собственника.
В пункте 3 того же Положения определено, что Фонд имущества города Москвы осуществляет контроль за ходом приватизации. Между тем согласно части второй статьи 5 Закона РСФСР от 3 июля 1991 года функция контроля за реализацией программ приватизации возложена на комитеты по управлению имуществом.
Пунктом 6 Положения установлено также, что средства от продажи объектов приватизации зачисляются на специальный счет Правительства города Москвы, тогда как согласно части второй статьи 12 Закона РСФСР от 3 июля 1991 года направления расходования средств, полученных от приватизации государственных и муниципальных предприятий, определяются Верховным Советом Российской Федерации, Верховными Советами республик в составе Российской Федерации и местными Советами народных депутатов. Кроме того, предусмотренное Положением изменение направлений использования средств, полученных от приватизации, не соответствует Положению о Фонде имущества города Москвы, утвержденному Моссоветом 26 сентября 1991 года, а также статье 45 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", в соответствии с которой краевой, областной Совет народных депутатов принимает решения по вопросу образования и деятельности фонда имущества и утверждает Положение о нем, устанавливает в соответствии с законодательством порядок управления и распоряжения собственностью.
Что касается областной администрации, то она статьей 50 названного Закона наделена полномочиями по управлению объектами собственности в соответствии с законами Российской Федерации и решениями краевого, областного Совета народных депутатов.
Данный Закон распространен также на органы государственной власти и управления города Москвы. Указом Президента Российской Федерации от 12 января 1992 года, утвержденным им Положением по существу дезавуируются указанные полномочия Московского городского Совета народных депутатов, его решение от 26 сентября 1991 года "О приватизации предприятий и имущества, находящегося в собственности г.Москвы", а также утвержденные им акты - Положение о Фонде имущества города Москвы и Положение о Комитете по управлению имуществом города Москвы. Между тем статья 121_8 Конституции Российской Федерации предоставляет Президенту Российской Федерации право отменять акты краевой, областной, городской администрации, а не органов представительной власти.
Передача в соответствии с Указом от 12 января 1992 года функций, которыми наделен Фонд имущества города Москвы, Комитету по управлению имуществом ведет к определенному умалению полномочий Московского городского Совета народных депутатов в области приватизации муниципальных предприятий.
Кроме того, сосредоточение у Москомимущества функций продавца приватизируемого имущества и организатора проведения приватизации, предусмотренное Указом Президента Российской Федерации от 12 января 1992 года, нарушает равенство возможностей граждан в приватизации, создает условия для реализации отраслевого варианта приватизации, при котором бывшие отраслевые структуры управления будут выступать в процессе приватизации в качестве покупателей приватизируемого имущества, находящегося в их оперативном управлении или хозяйственном ведении.
Таким образом, пункт 3 Указа Президента Российской Федерации от 12 января 1992 года N 16 "Об обеспечении ускоренной приватизации муниципальной собственности в г.Москве" в части утверждения пунктов 2, 3 и 6 Положения "Об ускорении приватизации муниципальных предприятий и организаций г.Москвы", а также содержащиеся в пунктах 2, 3 и 6 указанного Положения нормы не соответствуют статьям 3, 34, 52, 72, 84_11, 84_12, 109, 121_8, 140 Конституции Российской Федерации.
4. Статья 10 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 года "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" содержит две правовые нормы. Первая распространяет действие данного Закона на города Москву и Санкт-Петербург, а вторая, наряду с этим, на городские Советы народных депутатов и администрацию указанных городов распространяет права и обязанности, установленные законами Российской Федерации для городских органов власти и управления. Отсюда следует, что деятельность представительных и исполнительных органов власти городов Москвы и Санкт-Петербурга должна регулироваться в том числе и Законом Российской Федерации от 6 июля 1991 года "О местном самоуправлении в Российской Федерации".
При анализе содержания приведенной статьи во взаимосвязи с соответствующими законами необходимо учитывать, что их действие существенно корректировалось вносимыми в Конституцию Российской Федерации дополнениями и изменениями.
Статья 71 Конституции в действовавшей на момент принятия Закона от 5 марта 1992 года редакции относила Москву и Ленинград к городам республиканского подчинения. Находясь в системе государственного и административно-территориального устройства в одном ряду с краями и областями Российской Федерации, они имели во многом и одинаковый с ними правовой статус. Помимо конституционных норм полномочия городов республиканского подчинения определяло текущее законодательство, основное место в котором отводилось Закону РСФСР от 20 ноября 1980 года "О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР". Следовательно, Верховный Совет Российской Федерации, принимая 5 марта 1992 года новый Закон, предметом регулирования которого являлись отношения тех же субъектов, вправе был в соответствии с пунктом 9 части первой статьи 109 Конституции распространить его действие на город Москву.
Однако последовавшее затем подписание Федеративного договора и связанное с этим обстоятельством внесение изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации существенно изменили характер распространения на город Москву действия Закона от 5 марта 1992 года.
Если в соответствии со статьей 3 данного Закона краевые, областные Советы и краевая, областная администрация наделялись компетенцией путем принятия закона федеральным законодательным органом, то факт превращения города Москвы и субъект Российской Федерации означает изменение принципов определения компетенции его представительных и исполнительных органов, поскольку в настоящее время имеет место согласованный порядок распределения предметов ведения и полномочий.
Федеративный договор и соответствующие статьи Конституции Российской Федерации в редакции от 21 апреля и 9 декабря 1992 года ограничили полномочия федеральных органов в правовом регулировании и расширили полномочия краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. В соответствии с пунктом 9 части первой статьи 109 Конституции Российской Федерации в редакции, действовавшей на 1 ноября 1991 года, Верховный Совет Российской Федерации устанавливал порядок организации и деятельности республиканских, местных органов государственной власти и управления. Согласно пункту "г" части первой статьи 72 и пункту 9 части первой статьи 109 Конституции в ныне действующей редакции федеральные органы государственной власти Российской Федерации сохранили за собой право устанавливать лишь общие принципы организации системы органов представительной и исполнительной власти. Следовательно, положение статьи 10 Закона от 5 марта 1992 года о распространении действия этого Закона на город Москву в настоящее время является конституционным только в той части, в какой нормы Закона соответствуют названным статьям Конституции Российской Федерации.
Конституция не раскрывает понятия "общие принципы", но и не наделяет законодателя прерогативой устанавливать какие-либо рамки и путем создания прецедентов формировать его смысловое значение. Пути разрешения возможных коллизий в общих чертах обозначены в статьях 84_8 и 84_11 Конституции. К их числу относятся взаимодействие федеральных органов государственной власти и органов власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга при разработке Основ законодательства по вопросам совместного ведения, а также осуществление указанными субъектами федерации собственного правового регулирования путем принятия уставов и иных нормативных правовых актов.
Норма статьи 10 Закона от 5 марта 1992 года о распространении на городские Советы народных депутатов и городскую администрацию Москвы и Санкт-Петербурга прав и обязанностей, установленных законами Российской Федерации для городских органов власти и управления, будучи принятой, вступила в противоречие с Конституцией Российской Федерации. Закрепленное ранее в Конституции разграничение в системе представительных органов государственной власти, обусловленное выделением из нее местных Советов народных депутатов и образованием системы местного самоуправления, в Конституции Российской Федерации в редакции от 21 апреля 1992 года получило дальнейшее развитие. В результате рассматриваемое положение статьи 10 в той мере, в какой оно распространило действие Закона Российской Федерации от 6 июля 1991 года "О местном самоуправлении в Российской Федерации" на органы представительной и исполнительной власти Москвы городского уровня, вошло в противоречие с частью первой статьи 72, статьей 84_11 и частью первой статьи 84_12 Конституции Российской Федерации. Данное обстоятельство отмечалось в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 19 мая 1992 года по делу о проверке конституционности постановления Верховного Совета РСФСР от 18 декабря 1991 года N 2053-1 "О толковании статьи 183 Конституции (Основного Закона) РСФСР".
Согласно положению части второй статьи 85 Конституции Российской Федерации районные Советы народных депутатов города Москвы и Зеленоградский городской Совет народных депутатов входят в систему местного самоуправления. В силу этого они руководствуются Законом Российской Федерации от 6 июля 1991 года "О местном самоуправлении в Российской Федерации" при осуществлении своих полномочий во взаимодействии в этих целях с городскими органами представительной и исполнительной власти.
