МОСКОВСКАЯ ГОРОДСКАЯ ДУМА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 30 января 2008 года N 25
О докладе Московской городской Думы
"О состоянии законодательства города Москвы"
Рассмотрев доклад Московской городской Думы "О состоянии законодательства города Москвы", Московская городская Дума
постановляет:
1. Одобрить доклад Московской городской Думы "О состоянии законодательства города Москвы" (приложение).
2. Опубликовать текст доклада Московской городской Думы "О состоянии законодательства города Москвы" в "Ведомостях Московской городской Думы", полный и сокращенный варианты доклада отдельными изданиями, а также в электронном виде на CD-диске и разместить его на официальном сайте Московской городской Думы.
3. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.
4. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на Председателя Московской городской Думы.
Председатель Московской
городской Думы
В.М.Платонов
Приложение
к постановлению Московской
городской Думы
от 30 января 2008 года N 25
ДОКЛАД
Московской городской Думы "О состоянии
законодательства города Москвы"
Предисловие
В декабре 2008 года исполняется 15 лет с момента создания законодательного (представительного) органа государственной власти города Москвы - Московской городской Думы. Впервые в истории города москвичи сформировали орган власти, основным полномочием которого стало принятие законов города Москвы.
Москва - город федерального значения, крупнейший в экономическом отношении субъект Российской Федерации, столица России, ее политический, исторический и культурный центр. Именно здесь различные проблемы жителей наиболее тесно переплетаются с политикой, становятся своего рода точкой соприкосновения общества и власти, катализатором социальной и политической жизни страны. И естественно, что московское законодательство является одним из важнейших условий эффективной деятельности городских органов государственной власти, органов местного самоуправления, достойной жизни москвичей. Москва находится в постоянном развитии, поэтому в процессе подготовки и принятия законов города Москвы прежде всего учитываются актуальные потребности и стремительно развивающегося города, и его жителей, и гостей столицы.
Вместе с тем роль законов города Москвы в регулировании общественных отношений и их место в общей структуре российского законодательства в значительной степени определяются федеральными законами. В течение последних лет качественно изменился механизм разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в этой связи возникла необходимость существенного изменения законодательства города Москвы.
Конституция Российской Федерации гласит, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства, что эти права и свободы определяют смысл, содержание и применение всех законов, смысл деятельности законодательной и исполнительной ветвей власти и обеспечиваются правосудием.
Реализуя указанные конституционные положения, а также положения о правовом и социальном государстве, Московская городская Дума в тесном сотрудничестве с Мэром Москвы Ю.М.Лужковым, Правительством Москвы и органами исполнительной власти последовательно формировала законодательство города Москвы.
С начала работы Московской городской Думы было принято 765 законов. В настоящее время действует 230 базовых законов города Москвы, 62 из которых регулируют отношения в социальной сфере, 99 - в финансово-экономической сфере, 69 - в сфере государственного строительства и местного самоуправления.
Такое количество законов объективно предполагает необходимость их анализа, выявления проблем правового регулирования, определения путей дальнейшего формирования законодательства города Москвы как целостной и успешно функционирующей системы.
В этих целях было решено подготовить доклад Московской городской Думы "О состоянии законодательства города Москвы" и ознакомить с ним городское сообщество, а также всех лиц, интересующихся жизнью современной Москвы.
Доклад состоит из двух разделов.
Учитывая, что в истории Московской городской Думы это первый доклад такого рода, было признано целесообразным включить в него краткий исторический раздел. В этом разделе показаны основные этапы развития московского законодательства, раскрыты его характерные особенности, отмечена роль контроля органов прокуратуры, суда и органов юстиции, а также правового мониторинга в процессе формирования законов города Москвы.
Основной раздел доклада посвящен современному состоянию законов города Москвы. В этом разделе отражены предметы регулирования и основное содержание действующих законов города Москвы. Законы систематизированы по наиболее важным направлениям жизнедеятельности города: организация государственной власти и местного самоуправления, бюджетное устройство, городское хозяйство, социальная и жилищная политика, градостроительство, охрана окружающей природной среды и другие направления. Представлена информация о судебных актах по делам об оспаривании законов города Москвы, а также о действиях Думы, предпринятых по итогам рассмотрения протестов и представлений прокуратуры, экспертных заключений органов юстиции Российской Федерации. Это позволит читателям составить целостное представление как об отдельных законах, так и о системе законодательства города Москвы в целом.
Над докладом работала созданная комиссией Московской городской Думы по законодательству специальная рабочая группа, в состав которой входили депутаты Московской городской Думы и сотрудники Аппарата, представители Правительства Москвы и Прокуратуры города Москвы. В подготовке доклада принимали участие комиссии Московской городской Думы. Все это дает основание полагать, что состояние современного законодательства города Москвы достаточно полно отражено в настоящем докладе и он будет не только интересен, но и полезен широкой общественности.
Раздел I. История развития законодательства города Москвы
История законодательства города Москвы неразрывна с историей становления и развития федеративного государства, его правовой системы. Как часть законодательства Российской Федерации московское законодательство последовательно формировалось на конституционных принципах социального и правового государства, единства правового пространства России.
С самого начала работы Московской городской Думы законодательство города Москвы развивалось непрерывно. Вместе с тем в этом развитии можно выделить несколько этапов, имеющих свои отличительные черты.
На первом этапе (1994-1999 годы) началось становление законодательства города Москвы.
Характерной чертой этого этапа было опережающее правовое регулирование значительного объема вопросов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В условиях стремительно меняющейся ситуации 90-х годов прошлого столетия федеральный законодатель не успевал оперативно реагировать и принимать необходимые законы, касающиеся жизнедеятельности города. Поэтому Московская городская Дума была вынуждена принимать новаторские законы, восполняя "пробелы" федерального законодательства. Ориентиром при этом всегда служили нормы Конституции Российской Федерации, международного права и неотложные потребности города и его жителей.
В декабре 1994 года Московская городская Дума приняла Закон города Москвы "О законодательных актах города Москвы", заложив тем самым правовую основу законотворческого процесса.
Главное значение указанного Закона состояло в том, что он впервые в истории современной России четко урегулировал все стадии законотворческого процесса. Был установлен порядок внесения в Московскую городскую Думу проектов законодательных актов города Москвы, а также порядок их рассмотрения и принятия. Предусматривались плановость законодательного процесса, основные юридико-технические требования к законопроектам, обязательная юридическая экспертиза, а также единообразные требования к процедуре принятия законов города Москвы.
Закон позволил организовать конструктивное взаимодействие депутатов Думы с органами исполнительной власти города Москвы по вопросам законотворчества, практически исключил возможность принятия некачественных законодательных актов, предоставил москвичам защиту от произвольного нормотворчества, в том числе ведомственного. В отношении законов о бюджете такую же конструктивную роль сыграл Закон города Москвы "О бюджетном процессе в Москве", принятый в сентябре 1995 года задолго до Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Первым в истории города актом конституционного законодательства, предопределившим дальнейшее развитие законодательства Москвы, стал Устав города Москвы.
В марте 1995 года на рассмотрение Московской городской Думы были представлены три альтернативных проекта Устава города Москвы. Все они предварительно выносились на общегородское обсуждение, а затем стали предметом обсуждения на шести заседаниях Думы.
В качестве Основного закона города Москвы 28 июня 1995 года Дума приняла Устав, проект которого был предложен Мэром Москвы Ю.М.Лужковым.
Устав города Москвы решил множество вопросов, не урегулированных на тот период в федеральном законодательстве. В частности, были определены предметы ведения города Москвы, его территориальное устройство, статус городских органов государственной власти, порядок их формирования и взаимодействия, их полномочия, ответственность.
Источником власти в городе Москве Устав провозгласил его жителей, обладающих избирательным правом и осуществляющих свою власть как непосредственно (в форме прямого волеизъявления), так и через органы государственной власти и органы городского (местного) самоуправления.
Отличительной особенностью органов государственной власти города Москвы по Уставу являлся их двойной статус - правовое положение, согласно которому представительный орган власти и городская администрация одновременно являлись органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации и обладали всеми законодательно установленными полномочиями указанных органов.
Представительным органом городского самоуправления, представительным и законодательным органом государственной власти города Москвы Устав объявлял выборный орган - Московскую городскую Думу.
Впоследствии, когда федеральный законодатель установил особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге, двойной статус московских органов государственной власти был отменен. Но в сложных условиях середины 90-х годов он сыграл положительную роль, позволив сохранить единство городского хозяйства и обеспечить единство прав москвичей на всей территории города.
Устав наделил правом законодательной инициативы депутатов Московской городской Думы, Мэра Москвы, а также Председателя Московского городской суда, Председателя Арбитражного суда города Москвы, Прокурора города Москвы. Впервые таким правом были наделены и жители города Москвы. Впоследствии порядок реализации жителями города Москвы права законодательной инициативы был установлен Законом города Москвы "О гражданской законодательной инициативе в городе Москве".
В соответствии с Уставом города Москвы приоритетом для законодательного регулирования стали права и законные интересы москвичей, обеспечение их безопасности. По этим вопросам были приняты новаторские для России законы, регулирующие ответственность за изготовление, распространение и демонстрацию нацистской символики, за попустительство незаконному обороту и незаконному потреблению наркотических средств или психотропных веществ, а также законы, устанавливающие порядок квотирования рабочих мест для социально незащищенных москвичей, меры по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
В условиях экономических преобразований конца ХХ века важным фактором экономического роста стало развитие малого предпринимательства. В городе правовую основу для этого заложил принятый Думой в 1995 году Закон города Москвы "Об основах малого предпринимательства в Москве".
На первом этапе сформировалась одна из самых динамичных отраслей столичного законодательства - жилищное законодательство. До настоящего времени базовым в этой сфере является Закон города Москвы "Основы жилищной политики города Москвы", принятый в 1998 году. В результате его реализации жилье в Москве стало предоставляться согласно устанавливаемым Думой приоритетам (по категориям граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий).
Закономерно, что вместе с жилищным законодательством стало формироваться и тесно связанное с ним градостроительное законодательство, ставшее также самостоятельным и новаторским. Были приняты законы о защите прав граждан при принятии градостроительных решений, порядке разработки и принятия Генерального плана развития города Москвы, порядке зонирования территорий города.
Являясь крупнейшим мегаполисом, Москва объективно была вынуждена искать собственные пути законодательного решения экологических проблем в пределах, установленных федеральным законодателем. Начало этому было положено законами города Москвы в сфере защиты редких и исчезающих диких животных и растений, а также зеленых насаждений.
На первом этапе законами города Москвы были урегулированы правоотношения в бюджетной и финансовой сферах, вопросах территориального деления, управления собственностью города Москвы и других.
Первоначальное становление законодательства Москвы проходило в непростых правовых, социально-политических и экономических условиях. Как отмечалось выше, многие актуальные вопросы, относящиеся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не были законодательно урегулированы на федеральном уровне. В 1998 году социально-экономическая ситуация в Москве, как и во всей стране, осложнилась "дефолтом". Москва вышла из этой ситуации с минимальными финансово-экономическими и социальными потерями, в том числе благодаря отлаженному бюджетному законодательству.
Второй этап развития московского законодательства (1999-2005 годы) связан с процессом разграничения полномочий федеральных, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Начало этому процессу положил Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Указанный Федеральный закон наряду с провозглашением общих принципов детализировал порядок формирования и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти.
В этой связи были внесены изменения в Устав города Москвы, законы, регулирующие вопросы организации органов государственной власти и органов местного самоуправления, законотворческий процесс, многие другие вопросы.
Одновременно продолжалось принятие законов, обеспечивающих защиту прав и интересов граждан в Москве. В частности, были установлены порядок беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры, порядок улучшения жилищных условий жителей, ответственность за нарушение покоя граждан и тишины в ночное время. Закон города Москвы "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве" установил прочный правовой фундамент бюджетных отношений. Более детально стали регулироваться вопросы градостроительства.
В 2001 году Дума приняла в двух чтениях закон о Генеральном плане Москвы и направила его вместе с Генеральном планом в Правительство Российской Федерации для согласования в части исполнения столичных функций. Поскольку согласование проведено не было, Генеральный план (основные направления градостроительного развития города Москвы) был утвержден в 2005 году Законом города Москвы без введения в действие раздела, касающегося столичных функций Москвы.
В такой важной для города сфере, как землепользование, с 2003 года действовал Закон города Москвы "О землепользовании и застройке в городе Москве", максимально учитывающий интересы как города, так и всех других собственников, землепользователей, инвесторов, в том числе потенциальных.
В процессе разграничения полномочий между центром и регионами актуальной стала проблема определения пределов вмешательства федерального законодателя в законодательное регулирование правоотношений субъектами Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным статьей 72 Конституции Российской Федерации.
Городу пришлось преодолевать значительные трудности, обусловленные отдельными положениями федеральных правовых актов в сфере приватизации. В 2001 году Дума приняла Закон города Москвы N 12 "О приватизации государственной и муниципальной собственности Москвы", который позволил обеспечить защиту прав лиц, приватизировавших предприятия на законных основаниях.
В январе 2005 года вступил в силу Федеральный закон N 122-ФЗ известный как закон "о монетизации льгот", приведший в ряде регионов страны к росту социального напряжения. Однако к моменту замены льгот в натуральной форме на денежные компенсации в Москве уже действовал принятый на основе проекта указанного федерального закона Закон города Москвы от 3 ноября 2004 года N 70 "О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы", распространивший свое действие более чем на 900 тыс. человек. Закон сохранил для них наиболее значимые льготы - бесплатный проезд на городском транспорте, льготный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, льготное лекарственное обеспечение, льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг и услуг связи и другие.
Таким образом, своевременное принятие Московской городской Думой закона о социальной поддержке отдельных категорий жителей города Москвы и городского бюджета на 2005 год позволило свести к минимуму издержки федерального законодательства.
Принятый в ноябре 2002 года Закон города Москвы N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" установил принципы и порядок организации местного самоуправления, его правовые, территориальные и финансово-экономические основы. С этого времени в городе начала складываться современная система организации и разделения государственной власти и местного самоуправления, были созданы муниципальные образования (Закон города Москвы от 15 октября 2003 года N 59 "О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве"), которые получили собственные бюджеты.
В процессе разграничения указанных полномочий Московской городской Думе приходилось неоднократно отстаивать свои интересы и интересы города Москвы в судах.
Решением Московского городского суда от 5 июня 2002 года, оставленным без изменения Верховным Судом Российской Федерации, Закон города Москвы от 7 декабря 2001 года N 69 "О городском минимуме оплаты труда" был признан противоречащим федеральному законодательству.
Суд исходил из того, что московский закон, принятый по такому предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, как трудовое законодательство, противоречит Трудовому кодексу Российской Федерации.
