ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЕШЕНИЕ

от 15 ноября 2018 года N АКПИ18-937

[О признании недействующими положений пунктов 2, 5, 6, 16 и 17, подпункта 3 пункта 23 Порядка проведения проверки документов и сведений после выпуска товаров и (или) транспортных средств, утвержденного приказом Федеральной таможенной службы от 25 августа 2009 г. N 1560, и приложения N 1 к нему в части, содержащей ссылки на статьи 153, 360, 361, 363, 367, 412 Таможенного кодекса Российской Федерации]

___________________________________________________________________
Решение вступило в законную силу 21 декабря 2018 года (Российская газета, N 25, 06.02.2019)
___________________________________________________________________

Верховный Суд Российской Федерации в составе судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М. при секретаре Гудковой Е.Ю. с участием прокурора Степановой Л.Е., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Мисма Про" о признании недействующими пунктов 2, 5, 6, подпункта 10 пункта 7, пунктов 10, 12-17, 23, 25 и 26 Порядка проведения проверки документов и сведений после выпуска товаров и (или) транспортных средств, утвержденного приказом Федеральной таможенной службы от 25 августа 2009 г. N 1560, и приложения N 1 к данному порядку,

установил:

Приказом Федеральной таможенной службы от 25 августа 2009 г. N 1560 (далее - Приказ) утвержден Порядок проведения проверки документов и сведений после выпуска товаров и (или) транспортных средств (далее - Порядок). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) 20 ноября 2009 г., N 15262, и опубликован 2 декабря 2009 г. в "Российской газете", N 229.

Порядок применяется при проведении проверки документов и сведений после выпуска (в том числе условного выпуска) товаров и (или) транспортных средств (далее - Проверка) в соответствии со статьей 367 Таможенного кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) (пункт 2 Порядка).

В пункте 5 Порядка указано, что в соответствии с пунктом 2 статьи 367 ТК РФ проверка достоверности сведений осуществляется путем их сопоставления с информацией, полученной из других источников, в том числе по результатам проведения иных форм таможенного контроля, анализа сведений специальной таможенной статистики, обработки сведений с использованием программных средств, а также другими способами, не запрещенными законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 6 Порядка Проверка осуществляется должностными лицами таможенного органа в течение установленного статьей 361 ТК РФ срока со дня утраты товарами статуса находящихся под таможенным контролем. Момент утраты товарами статуса находящихся под таможенным контролем определяется в соответствии со статьей 360 ТК РФ.

Пункт 7 Порядка содержит 11 подпунктов, соответствующих направлениям, по которым может осуществляться Проверка, одним из которых является проверка правильности исчисления и своевременности уплаты таможенных платежей (подпункт 10).

Пунктом 10 Порядка определено, что структурные подразделения таможенных органов проводят Проверки по вопросам, относящимся к их компетенции. Подразделения таможенной инспекции могут проводить Проверки по любым из направлений, указанных в пункте 7 Порядка.

Порядок проведения Проверки регламентирован в разделе II оспариваемого акта, в пунктах с 12 по 31.

В пункте 12 приводится перечень оснований, по которым проводится Проверка: 1) поручение вышестоящего таможенного органа; 2) материалы (информация), поступившие из правоохранительных и иных контролирующих органов, а также из компетентных органов иностранных государств, международных организаций, содержащих данные, указывающие на вероятность нарушений законодательства Российской Федерации, меры, по пресечению которых отнесены к компетенции таможенных органов; 3) указания о применении соответствующих мер по минимизации рисков, содержащихся в профилях рисков; 4) результаты проведенного анализа, свидетельствующего о возможных нарушениях таможенного законодательства, в том числе с использованием системы управления рисками: а) информация, имеющаяся в распоряжении таможенного органа; б) материалы, информация, поступившие из других таможенных органов Российской Федерации; в) сообщения средств массовой информации, а также сообщения и заявления российских и иностранных юридических и физических лиц.

Результаты анализа материалов, информации и сообщений, указанных в подпункте 4 пункта 12 Порядка, оформляются должностным лицом в виде служебной записки на имя начальника структурного подразделения. В служебной записке указывается источник информации о возможных нарушениях таможенного законодательства Российской Федерации, результаты рассмотрения данной информации и перечень предлагаемых мероприятий по проведению Проверки (пункт 13).

Пунктом 14 Порядка предусмотрено, что решение о проведении Проверки принимается: 1) в случаях, указанных в подпунктах 1 и 2 пункта 12 Порядка, - начальником таможенного органа (либо начальником службы регионального таможенного управления, в адрес которого непосредственно поступило поручение вышестоящего таможенного органа) в виде письменного поручения в форме резолюции с указанием структурного подразделения - исполнителя; 2) в случаях, указанных в подпунктах 3 и 4 пункта 12 Порядка, - начальником структурного подразделения (в ФТС России - начальником главного управления (управления), в региональном таможенном управлении - начальником службы, в таможне - начальником отдела) в виде письменного поручения в форме резолюции с указанием структурного подразделения либо должностного лица структурного подразделения - исполнителя.

Датой начала проведения Проверки является дата принятия решения о ее проведении (пункт 15).

Требования к порядку направления запроса и его содержанию изложены в пунктах 16 и 17 оспариваемого акта, из которых следует, что должностное лицо структурного подразделения направляет запрос посредством почтовой связи с уведомлением о вручении в адрес декларанта или иного лица, имеющего отношение к операциям с товарами, в соответствии с пунктом 2 статьи 363 ТК РФ. Не допускается запрос одних и тех же документов, которые представлялись при таможенном оформлении и при проведении дополнительной проверки, проводимой в соответствии с пунктом 3 статьи 153 ТК РФ, при условии, что в такие документы не вносились изменения, дополнения и исправления (пункт 16). Запросы должны быть мотивированы и, согласно пункту 3 статьи 367 ТК РФ, направляться исключительно в целях проверки информации, содержащейся в таможенной декларации и иных таможенных документах (пункт 17).

Пунктом 23 Порядка установлено, что в случае, если при проведении Проверки сделан вывод о том, что проверенные документы и сведения не являются достоверными и не подтверждают заявленные в ГТД (грузовой таможенной декларации) сведения, ее результаты могут служить поводом для: 1) возбуждения дел об административных правонарушениях и уголовных дел, относящихся к компетенции таможенных органов Российской Федерации; 2) проведения таможенного контроля в иных формах; 3) проведения ведомственного контроля в соответствии со статьей 412 ТК РФ; 4) принятия решений в сфере таможенного дела, устанавливающих факт возникновения обязанности по уплате таможенных платежей; 5) установления причин и условий, способствующих уклонению от уплаты таможенных платежей и иным нарушениям таможенного законодательства Российской Федерации; 6) принятия решения о проведении служебной проверки по фактам несоблюдения должностными лицами таможенного органа таможенного законодательства Российской Федерации; 7) оценки эффективности механизмов таможенного контроля и определения перспективных направлений таможенного контроля, в том числе с использованием системы управления рисками; 8) анализа и систематизации информации о лицах, осуществляющих деятельность, связанную с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации, а также о лицах, осуществляющих деятельность в области таможенного дела; 9) направления в установленном порядке копий материалов Проверки в соответствующие правоохранительные и иные контролирующие органы для принятия решений, относящихся к их компетенции.

Результаты проведения Проверки оформляются актом проверки документов и сведений после выпуска товаров и (или) транспортных средств (далее - Акт) согласно образцу, приведенному в приложении N 1 к Порядку. Датой окончания проведения Проверки является дата подписания Акта (пункт 25).

Приложение N 1 к Порядку содержит не только образец Акта, но и правила его заполнения.

В соответствии с предписаниями пункта 26 Порядка в случае выявления фактов заявления недостоверных сведений декларанту или иному лицу, имеющему отношение к операциям с товарами, в отношении которых проведена Проверка, направляется копия акта проведения Проверки.

Общество с ограниченной ответственностью "Мисма Про" (далее - Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими приведённых пунктов Порядка и приложения N 1 к нему, ссылаясь на то, что оспариваемые положения не соответствуют действующим нормативным правовым актам большей юридической силы, регулирующим таможенные правоотношения, поскольку содержат в себе ссылки на статьи 153, 360, 361, 362, 367, 412 ТК РФ, которые утратили силу с 29 декабря 2010 г. в связи с принятием Федерального закона от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 311-ФЗ).

В обоснование требования административный истец указал, что на основании указанных норм Порядка Смоленской таможней в отношении Общества была проведена проверка документов и сведений оформленной таможенной декларации на ввозимые на территорию Российской Федерации пищевые добавки к комбикормам для домашних сельскохозяйственных животных после выпуска товаров через таможенную границу Российской Федерации, по результатам которой были составлены акты проверки и доначислен налог на добавленную стоимость (НДС) на ввезенный товар с 10 до 18 процентов, предложено внести изменения в таможенную декларацию с последующей уплатой недоимки по данному налогу.

В судебном заседании представители Общества Глотов И.Н., Богданов В.М. и Большедворский Е.С. поддержали административный иск.

Федеральная таможенная служба (далее - ФТС России), Министерство финансов Российской Федерации (далее - Минфин России) и Минюст России в письменных возражениях на административное исковое заявление указали, что оспариваемый нормативный правовой акт издан федеральным органом исполнительной власти в пределах его компетенции, в оспариваемой части не противоречит актам большей юридической силы и не нарушает права административного истца.

В судебном заседании представители ФТС России Емшанова О.В. и Ильина А.А., представитель Минфина России Шиляев А.П. и представитель Минюста России Попова Н.И. поддержали изложенные в возражениях правовые позиции и просили отказать в удовлетворении административного иска.

Выслушав стороны, проверив оспариваемый в части нормативный правовой акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей административное исковое заявление подлежащим частичному удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации приходит к выводу о том, что административный иск подлежит удовлетворению частично.

Как следует из преамбулы оспариваемый в части Порядок был утвержден в целях повышения эффективности таможенного контроля на основании статьи 367 ТК РФ (утратила силу с 29 декабря 2010 г.), наделявшей таможенные органы полномочиями по проверке документов и сведений, представленных при таможенном оформлении товаров и транспортных средств, в целях установления подлинности документов и достоверности содержащихся в них сведений, а также правильности их оформления.

На дату издания Приказа действовало Положение о Федеральной таможенной службе, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2006 г. N 459 (утратило силу с 27 сентября 2013 г.), в соответствии с которым ФТС России, являясь уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, принимало нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, которые издавались в виде приказов руководителем ФТС России (пункты 1, 5.2, 9, 9.14).

Приказ согласован с Минфином России.

Процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа соответствует требованиям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт был принят полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие.

Согласно Федеральному закону от 3 августа 2018 г. N 289-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 289-ФЗ), вступившему в силу с 4 сентября 2018 г., таможенное регулирование в Российской Федерации осуществляется в соответствии с регулирующими таможенные правоотношения международными договорами Российской Федерации, включая Договор о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза (далее - Кодекс Союза, ТК ЕАЭС, Кодекс), и актами, составляющими право Союза (далее - международные договоры и акты в сфере таможенного регулирования), а также в соответствии с Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. (далее - Договор о Союзе) и законодательством Российской Федерации (часть 1 статьи 2).

Как указано в части 2 данной нормы, таможенное регулирование в Российской Федерации заключается в установлении порядка и правил регулирования таможенного дела в Российской Федерации. Таможенное дело в Российской Федерации представляет собой совокупность методов и средств обеспечения соблюдения порядка и условий ввоза товаров в Российскую Федерацию, вывоза товаров из Российской Федерации, их нахождения и использования в Российской Федерации или за ее пределами, порядка совершения таможенных операций, порядка исчисления, уплаты, взыскания и обеспечения таможенных платежей, специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин, порядка проведения таможенного контроля, порядка соблюдения запретов и ограничений, установленных в соответствии с правом Союза и (или) законодательством Российской Федерации, а также обеспечения реализации властных отношений между таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и (или) распоряжения товарами.

Отношения в области таможенного дела в Российской Федерации регулируются международными договорами и актами в сфере таможенного регулирования, а также Договором о Союзе и законодательством Российской Федерации о таможенном регулировании. Законодательство Российской Федерации о таможенном регулировании состоит из данного федерального закона, принимаемых в соответствии с ним иных федеральных законов (часть 1 статьи 4).

Полномочия по осуществлению таможенными органами таможенного контроля закреплены статьёй 310 ТК ЕАЭС, вступившего в силу с 1 января 2018 г., в соответствии с которой таможенный контроль проводится таможенными органами в отношении объектов таможенного контроля с применением к ним определенных данным кодексом форм таможенного контроля и (или) мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля (пункт 2). Порядок проведения таможенного контроля с применением форм таможенного контроля и (или) мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля, определяется Кодексом, а в части, не урегулированной Кодексом, или в предусмотренных им случаях - в соответствии с законодательством государств-членов о таможенном регулировании. Технологии (инструкции) применения форм таможенного контроля и мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля, устанавливаются в соответствии с законодательством государств-членов о таможенном регулировании (пункт 3). Формы таможенного контроля и (или) меры, обеспечивающие проведение таможенного контроля, могут применяться таможенными органами для обеспечения соблюдения законодательства государства-члена, контроль за соблюдением которого возложен на таможенные органы этого государства-члена, если это установлено законодательством государств-членов (пункт 5).

Перечень форм таможенного контроля предусмотрен статьей 322 ТК ЕАЭС, одной из которых является проверка таможенных, иных документов и (или) сведений.

Пунктом 3 статьи 324 ТК ЕАЭС установлено, что проверка таможенных, иных документов и (или) сведений в отношении таможенной декларации, документов, подтверждающих сведения, заявленные в таможенной декларации, сведений, заявленных в таможенной декларации и (или) содержащихся в представленных таможенным органам документах, может проводиться как до, так и после выпуска товаров.

Оспариваемый пункт 2 Порядка в полном соответствии с данной нормой Кодекса указывает на то, что Проверка, регламентированная Приказом, проводится после выпуска товаров.

Пункт 5 Порядка соответствует предписаниям пункта 6 статьи 324 ТК ЕАЭС, определяющего, что проверка таможенных, иных документов и (или) сведений проводится путем анализа документов и сведений, в том числе путем сопоставления сведений, содержащихся в одном документе, между собой, а также со сведениями, содержащимися в иных документах, в том числе в документах, подтверждающих сведения, заявленные в таможенной декларации, со сведениями, полученными из информационных систем, используемых таможенными органами, и (или) информационных систем государственных органов (организаций) государств-членов в рамках информационного взаимодействия, из других источников, имеющихся в распоряжении таможенного органа на момент проведения проверки, а также другими способами в соответствии с международными договорами и актами в сфере таможенного регулирования и (или) законодательством государств-членов.

Не содержит противоречий Кодексу и пункт 6 Порядка, поскольку не устанавливает срок проведения Проверки, а содержит отсылку к ТК РФ. Исходя из положений пункта 6 и абзаца третьего пункта 7 статьи 310 действующего ТК ЕАЭС от имени таможенных органов таможенный контроль проводится должностными лицами таможенных органов, уполномоченными на проведение таможенного контроля в соответствии со своими должностными (функциональными) обязанностями, в течение трех лет после выпуска товаров в свободное обращение.

В пункте 2 статьи 324 Кодекс установил, что целью проверки таможенных, иных документов и (или) сведений является проверка достоверности сведений, правильности заполнения и (или) оформления документов, соблюдения условий использования товаров в соответствии с таможенной процедурой, соблюдения ограничений по пользованию и (или) распоряжению товарами в связи с применением льгот по уплате таможенных пошлин, налогов, соблюдения порядка и условий использования товаров, которые установлены в отношении отдельных категорий товаров, не подлежащих в соответствии с Кодексом помещению под таможенные процедуры, а также в иных целях обеспечения соблюдения международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования и (или) законодательства государств-членов о таможенном регулировании.

Следовательно, осуществление проверки правильности исчисления и своевременности уплаты таможенных платежей, предусмотренное подпунктом 10 пункта 7 Порядка в качестве одного из направлений проведения проверки, не противоречит приведенной норме Кодекса.

При этом следует учитывать и предписания подпункта 2 пункта 2 статьи 351 ТК ЕАЭС о том, что в целях обеспечения выполнения возложенных на таможенные органы задач таможенные органы в пределах своей компетенции выполняют функции контроля правильности исчисления таможенных платежей и своевременности уплаты.

Пункт 10 Порядка административный истец оспаривает в связи с тем, что он имеет ссылку на пункт 7, который оспаривается в части (подпункт 10 пункта 7).

Между тем пункты 7 и 10 Порядка не имеют ссылок на нормы недействующего ТК РФ, и по своему содержанию не противоречат действующему ТК ЕАЭС и Федеральному закону N 289-ФЗ, закрепляющим, что таможенный контроль, одной из форм которого является проверка документов и сведений, проводится должностными лицами таможенных органов, уполномоченными на проведение таможенного контроля в соответствии со своими должностными (функциональными) обязанностями.

Пунктом 9 статьи 324 ТК ЕАЭС предусмотрено, что проверка таможенных, иных документов и (или) сведений в отношении таможенной декларации, документов, подтверждающих сведения, заявленные в таможенной декларации, сведений, заявленных в таможенной декларации и (или) содержащихся в представленных таможенным органам документах, начатая после выпуска товаров, либо в иных случаях применения данной формы таможенного контроля проводится в соответствии со статьей 326 Кодекса.

Вместе с тем случаи проведения проверки таможенных, иных документов и (или) сведений в отношении таможенной декларации, документов, подтверждающих сведения, заявленные в таможенной декларации, сведений, заявленных в таможенной декларации и (или) содержащихся в представленных таможенным органам документах, начатой после выпуска товаров, и порядок уведомления лица о проведении такой формы таможенного контроля устанавливаются законодательством государств-членов о таможенном регулировании (пункт 5 статьи 324 ТК ЕАЭС).