УСТАВНЫЙ СУД САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 26 января 2005 года N 073-092-П
По делу о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга
положений Закона Санкт-Петербурга
от 5 июля 2000 года N 356-36 "О реестрах муниципальных
должностей в Санкт-Петербурге" по жалобе гражданина
Николая Александровича Драча и по жалобе гражданина
Игоря Николаевича Половцева
Уставный суд Санкт-Петербурга в составе: председательствующего А.И.Осоцкого, судей О.В.Герасиной, Н.Ф.Гуцан, Л.В.Кулешовой, А.А.Ливеровского,
с участием заявителя Н.А.Драча и заявителя И.Н.Половцева, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Е.О.Асташенко, представителя Губернатора Санкт-Петербурга С.В.Макарова,
руководствуясь пунктом 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пунктом "а" статьи 3, статьями 30, 78, 79, 80 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений Закона Санкт-Петербурга от 5 июля 2000 года N 356-36 "О реестрах муниципальных должностей в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 356-36).
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Н.А.Драча о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений статей 1, 2, 3, 5 Закона Санкт-Петербурга N 356-36, приложения 1 к Закону Санкт-Петербурга N 356-36 и отдельных положений пунктов 1 и 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 30 мая 2001 года N 442-55 "О внесении изменений и дополнений в Закон Санкт-Петербурга "О реестрах муниципальных должностей в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 442-55), а также жалоба гражданина И.Н.Половцева о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений Закона Санкт-Петербурга N 356-36 в части регулирования оплаты труда выборных должностных лиц местного самоуправления законом Санкт-Петербурга и в части установления исчерпывающего перечня выборных муниципальных должностей.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга отдельные положения действующей редакции Закона Санкт-Петербурга N 356-36.
Заслушав сообщение судьи-докладчика О.В.Герасиной, объяснения заявителя Н.А.Драча и заявителя И.Н.Половцева, выступления представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Е.О.Асташенко, представителя Губернатора Санкт-Петербурга С.В.Макарова, показания свидетеля, первого заместителя председателя Комитета финансов - начальника Управления государственного долга, Э.В.Батанова; исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга
установил:
1. 7 апреля 2003 года в Уставный суд Санкт-Петербурга поступила жалоба гражданина Н.А.Драча, в которой изложено требование о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга, положениям его статей 3 (пункт 1), 4 (пункт 1), 59, 60, 66, отдельных положений статей 1, 2, 3, 5 Закона Санкт-Петербурга N 356-36 и приложения 1 к Закону Санкт-Петербурга N 356-36, а также положений пунктов 1 и 2 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 442-55.
По мнению заявителя, оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга N 356-36 в части утверждения Реестра выборных муниципальных должностей в Санкт-Петербурге, замещаемых в результате муниципальных выборов, замещаемых на основании решений представительного или иного органа местного самоуправления в Санкт-Петербурге (приложение N 1; далее - Реестр выборных муниципальных должностей в Санкт-Петербурге), а также в части установления категорий муниципальных образований в Санкт-Петербурге и, как следствие этого, установления разных размеров должностных окладов лиц, занимающих должности, перечисленные в Реестре выборных муниципальных должностей в Санкт-Петербурге и Реестре должностей муниципальных служащих, и положения Закона Санкт-Петербурга N 442-55 в части внесения изменений в Реестр выборных муниципальных должностей в Санкт-Петербурге нарушают гарантированные Уставом Санкт-Петербурга права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации (пункт 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга), а также ограничивают его право как жителя Санкт-Петербурга, являющегося наряду с другими гражданами источником муниципальной власти в Санкт-Петербурге, на самостоятельное осуществление власти через законно избранные органы местного самоуправления (пункт 1 статьи 4).
Из позиции гражданина Н.А.Драча, изложенной в судебном заседании, следует, что заявителем ставится вопрос о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений только Закона Санкт-Петербурга N 356-36.
2 декабря 2003 года в Уставный суд Санкт-Петербурга поступила жалоба гражданина И.Н.Половцева с просьбой о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга, положениям его статей 1, 3, 11 (подпункт 13 пункта 1), 12 (подпункт 13 пункта 2), 59, 60, 62 отдельных положений Закона Санкт-Петербурга N 356-36, регулирующих вопросы оплаты труда депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, а также устанавливающих исчерпывающий перечень выборных муниципальных должностей. В обоснование своей позиции гражданин И.Н.Половцев сослался на положения Федерального закона от 8 января 1998 года N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", которые, по мнению заявителя, не предоставляют субъектам Российской Федерации права утверждать законом субъекта Российской Федерации реестр выборных муниципальных должностей.
По мнению представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Е.О.Асташенко, оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга N 356-36 не противоречат Уставу Санкт-Петербурга, поскольку были приняты Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в рамках полномочий, предоставленных федеральным законодательством и положениями пункта 1 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга, не нарушают прав граждан на народовластие и на местное самоуправление.
По мнению представителя Губернатора Санкт-Петербурга С.В.Макарова, высказанному в судебном заседании, оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга N 356-36 приняты Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в соответствии с полномочиями, предоставленными Федеральным законом "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и не противоречат Уставу Санкт-Петербурга.
Из показаний свидетеля Э.В.Батанова следует, что, начиная с 2005 года, положения Закона Санкт-Петербурга N 356-36 учитываются при формировании фонда поддержки муниципальных образований в части определения нормативов минимально необходимых расходов муниципальных образований на содержание органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления муниципальных образований, не получающие средства бюджета Санкт-Петербурга на покрытие минимально необходимых расходов, вправе самостоятельно принимать решения о расходах местных бюджетов, в том числе на оплату труда лиц, замещающих муниципальные должности. Органы государственной власти Санкт-Петербурга не проверяют, каким образом расходуются средства местных бюджетов муниципальных образований. В то же время свидетель показал, что, по его сведениям, в отдельных муниципальных образованиях на содержание органов местного самоуправления расходуется до 70-80 процентов местного бюджета.
В соответствии с положениями статьи 79 Закона Санкт-Петербурга "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" жалоба граждан и их объединений в Уставный суд Санкт-Петербурга допустима, если требует проверки соответствия Уставу Санкт-Петербурга законов Санкт-Петербурга или их отдельных положений, примененных или подлежащих применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде, применявшем закон Санкт-Петербурга.
Исследовав материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что доказательств применения положений Закона Санкт-Петербурга N 356-36 в части, устанавливающей в Санкт-Петербурге категории муниципальных образований, а также размеры месячных должностных окладов лиц, занимающих выборные муниципальные должности в Санкт-Петербурге по установленным данным Законом категориям муниципальных образований, суду не представлено. В связи с этим жалоба о проверке положений Закона Санкт-Петербурга N 356-36 в указанной части не является допустимой и соответствующие положения Закона Санкт-Петербурга N 356-36 не могут являться предметом рассмотрения в настоящем деле.
Таким образом, в рамках производства по настоящему делу обнаруживается неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга положения Закона Санкт-Петербурга N 356-36, устанавливающие перечень выборных муниципальных должностей и денежное содержание лиц, замещающих такие должности, применительно к возможности регулирования этих вопросов законом Санкт-Петербурга.
Уставный суд Санкт-Петербурга согласно положениям пунктов 1 и 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. Уставный суд Санкт-Петербурга принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.
2. Согласно положениям пункта 1 статьи 4 Устава Санкт-Петербурга жители Санкт-Петербурга осуществляют свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Устав Санкт-Петербурга (пункт 1 статьи 3) предусматривает, что в Санкт-Петербурге признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Уставом Санкт-Петербурга определяются основы местного самоуправления в Санкт-Петербурге (глава IX).
Положениям подпункта 13 пункта 1 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга предусмотрено, что вопросы установления общих принципов организации местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга. По предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга принимаются законы и иные нормативные правовые акты Санкт-Петербурга в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (пункт 2 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга); до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга Санкт-Петербург осуществляет собственное правовое регулирование. После принятия федеральных законов правовые акты Санкт-Петербурга приводятся в соответствие с этими законами (пункт 4 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга).
Согласно положениям подпункта 14 пункта 2 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга законом Санкт-Петербурга регулируются вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Санкт-Петербурга и законами Санкт-Петербурга к ведению и полномочиям Санкт-Петербурга.
В положениях пункта 4 статьи 16 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 154-ФЗ) предусматривается, что наименование главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Положениями пункта 1 статьи 18 Федерального закона N 154-ФЗ установлено, что депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления гарантируются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий. Согласно положениям пункта 6 статьи 18 данного Федерального закона статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и ограничения, связанные со статусом этих органов и лиц, устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации. Депутатам и членам выборных органов местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, выборным должностным лицам местного самоуправления социальные гарантии, связанные с пребыванием на этих должностях, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации (пункт 8 статьи 18 Федерального закона N 154-ФЗ). Следовательно, Федеральным законом N 154-ФЗ к полномочиям субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления отнесено установление социальных гарантий в связи с пребыванием на соответствующих муниципальных должностях депутатам и членам выборных органов местного самоуправления, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, выборным должностным лицам местного самоуправления.
Таким образом, в соответствии с положениями подпункта 14 пункта 2 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга законом Санкт-Петербурга могут быть установлены социальные гарантии, связанные с пребыванием указанных в статье 18 Федерального закона N 154-ФЗ лиц на выборных муниципальных должностях.
3. Оспариваемыми положениями статьи 1 Закона Санкт-Петербурга N 356-36 утвержден Реестр выборных муниципальных должностей в Санкт-Петербурге, включающий перечень выборных муниципальных должностей, размеры месячных должностных окладов лиц, замещающих соответствующие должности. Законом Санкт-Петербурга N 356-36 установлены и иные социальные гарантии лицам, замещающим выборные муниципальные должности (статьи 2, 3 и 4).
Установление перечня выборных муниципальных должностей, а также размеров должностных окладов и порядка назначения иных выплат к должностным окладам, составляющим денежное содержание указанных лиц, является условием определения органами государственной власти Санкт-Петербурга минимальных местных бюджетов и закрепления в бюджете Санкт-Петербурга соответствующих показателей. Полномочия органов государственной власти Санкт-Петербурга по установлению социальных гарантий для лиц, занимающих выборные муниципальные должности, связаны, в частности, и с предусмотренными положениями пункта 2 статьи 37 Федерального закона N 154-ФЗ полномочиями субъектов Российской Федерации по определению минимально необходимых расходов местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. При этом показатели минимально необходимых расходов местных бюджетов рассчитываются и утверждаются соответствующими органами государственной власти Санкт-Петербурга исходя из необходимости как обеспечения решения муниципальными образованиями вопросов местного значения, так и обеспечения деятельности самих органов местного самоуправления.
Регулирование Законом Санкт-Петербурга N 356-36 вышеуказанных вопросов не ограничивает самостоятельности органов местного самоуправления на определение на основе Закона Санкт-Петербурга N 356-36 перечня выборных муниципальных должностей соответствующего муниципального образования. Исходя из принципа самостоятельности органов местного самоуправления, установление Законом Санкт-Петербурга N 356-36 перечня выборных муниципальных должностей не влечет для органов местного самоуправления (или населения, проживающего на территориях соответствующих муниципальных образований) обязанности предусматривать в уставах муниципальных образований все указанные в Реестре выборных муниципальных должностей в Санкт-Петербурге должности. Кроме того, положения Закона Санкт-Петербурга N 356-36 не препятствуют депутату муниципального Совета, так же как и главе муниципального образования, члену выборного органа местного самоуправления, другим выборным должностным лицам местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования осуществлять свои полномочия на постоянной основе. Вместе с тем определение в муниципальных образованиях перечня выборных муниципальных должностей не может быть произвольным и должно обусловливаться необходимостью решения отнесенных к ведению конкретного муниципального образования вопросов местного значения. При этом расходы бюджета муниципального образования на денежное содержание лиц, замещающих выборные муниципальные должности, должны иметь разумное соотношение с расходами на финансирование деятельности по решению вопросов, относящихся к предметам ведения муниципального образования.
С учетом изложенного Уставный суд Санкт-Петербурга приходит к выводу о том, что оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга N 356-36 регулируют вопросы, отнесенные к полномочиям субъекта Российской Федерации - города федерального значения Санкт-Петербурга в сфере установления общих принципов организации местного самоуправления. Установление законом Санкт-Петербурга социальных гарантий, связанных с пребыванием на выборных муниципальных должностях депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, других выборных должностных лиц местного самоуправления, не препятствует реализации жителями Санкт-Петербурга права на местное самоуправление. Таким образом, оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга N 356-36 соответствуют Уставу Санкт-Петербурга, его положениям пункта 1 статьи 3, подпункта 13 пункта 1 статьи 11, подпункта 14 пункта 2 статьи 30.
Уставным судом Санкт-Петербурга в рамках производства по настоящему делу не рассматривался вопрос о соответствии Уставу Санкт-Петербурга предусмотренного Законом Санкт-Петербурга N 356-36 порядка определения денежного содержания лиц, замещающих выборные муниципальные должности.
Руководствуясь статьями 62, 63, 64 и 82 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга постановил:
1. Признать положения Закона Санкт-Петербурга от 5 июля 2000 года N 356-36 "О реестрах муниципальных должностей в Санкт-Петербурге", устанавливающие перечень выборных муниципальных должностей и денежное содержание лиц, замещающих данные должности, как принятые в пределах полномочий Санкт-Петербурга, соответствующими Уставу Санкт-Петербурга.
2. Согласно статье 68 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его провозглашения.
3. Согласно статье 67 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" настоящее постановление подлежит официальному опубликованию в течение 14 дней после его провозглашения.
Текст документа сверен по:
рассылка
