КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 17 июля 2006 года N 137-О

О прекращении производства по делу о проверке конституционности
положений законов Кабардино-Балкарской Республики
"Об административно-территориальном устройстве
Кабардино-Балкарской Республики" и "О статусе и границах
муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике"
в связи с жалобами ряда граждан

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего С.П.Маврина, судей Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, А.Л.Кононова, Л.О.Красавчиковой, Ю.Д.Рудкина, А.Я.Сливы, Б.С.Эбзеева, В.Г.Ярославцева,

с участием граждан И.Х.Бозиева, У.Д.Курданова, М.Ж.Рахаева, И.С.Толгурова, их представителей - адвокатов И.А.Кучукова и Р.Б.Мамаева, а также кандидата юридических наук М.А.Якутовой, представителя Парламента Кабардино-Балкарской Республики - кандидата юридических наук А.В.Хамукова, представителя Президента Кабардино-Балкарской Республики - кандидата юридических наук З.К.Каширокова,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений законов Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" и "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике".

Поводом к рассмотрению дела явились жалобы ряда граждан - жителей сел Безенги, Белая Речка, Карасу, Хасанья и Эльбрус Кабардино-Балкарской Республики на нарушение их конституционного права на местное самоуправление положениями законов Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" и "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые заявителями законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Я.Сливы, объяснения сторон и их представителей, выступления приглашенного в заседание представителя от Верховного Суда Российской Федерации - судьи Верховного Суда Российской Федерации В.Н.Пирожкова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Граждане И.Х.Бозиев, У.Д.Курданов и другие - жители сел Безенги, Белая Речка, Карасу, Хасанья и Эльбрус Кабардино-Балкарской Республики в своих жалобах в Конституционный Суд Российской Федерации просят признать противоречащими статье 131 Конституции Российской Федерации, а также ее статьям 9, 12, 15, 17, 130, 132 и 133 положения законов Кабардино-Балкарской Республики от 27 февраля 2005 года "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" и "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики".

Согласно Закону Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" вся территория Кабардино-Балкарской Республики разграничивается между административно-территориальными единицами - городами республиканского значения и районами; территорию района образуют находящиеся в его границах населенные пункты (за исключением городов республиканского значения) и межселенная территория (статьи 5 и 6). В соответствии с приложениями N 25, 26 и 29 к данному Закону села Адиюх, Белая Речка, Кенже и Хасанья находятся в границах Нальчика - города республиканского значения. Закон Кабардино-Балкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике", закрепляя аналогичное положение (согласно его статье 1 и приложению N 1 села Адиюх, Белая Речка, Кенже и Хасанья входят в состав города Нальчик - муниципального образования, наделенного статусом городского округа), одновременно устанавливает, что по истечении трех месяцев со дня вступления этого Закона в силу указанные села как муниципальные образования и их органы местного самоуправления упраздняются (пункт 2 статьи 14).

По мнению заявителей, изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, и упразднение муниципальных образований и их представительных органов без учета мнения населения и представительных органов местного самоуправления нарушают право на осуществление местного самоуправления, его самостоятельность; кроме того, поскольку Кабардино-Балкарская Республика отнесена к субъектам Российской Федерации с высокой плотностью населения, выделение в ней межселенных территорий неправомерно, включение же сельских населенных пунктов в состав городского округа ведет к потере их населением статуса сельских жителей и как следствие - к потере ряда льгот, а также к лишению пастбищных и сенокосных угодий, рекреационных земель, возможности заниматься традиционным промыслом - животноводством и к нарушению права муниципальной собственности.

2. Как следует из статей 118, 120 (часть 2), 125 (часть 4), 126 и 127 Конституции Российской Федерации и пункта 3 части первой статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", предназначение Конституционного Суда Российской Федерации как судебного органа конституционного контроля в рамках его компетенции по разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации законов в связи с жалобами граждан обусловливает необходимость защиты посредством конституционного судопроизводства нарушенных оспариваемым законом конституционных прав и свобод в случаях, когда они не могут быть восстановлены в рамках иных судебных процедур.

Реализуя данное полномочие, Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии с частью третьей статьи 74, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. Во взаимосвязи с положениями статьи 36 и пунктов 6, 7 и 8 части второй статьи 37 того же Федерального конституционного закона это означает, что предмет рассмотрения указывается самим заявителем как непосредственным носителем подлежащего конституционно-правовой защите интереса и не может определяться по собственной инициативе Конституционным Судом Российской Федерации, который, соблюдая баланс конституционно защищаемых ценностей, включая права и свободы других лиц, обязан действовать в рамках присущих конституционному судопроизводству имеющих высшую юридическую силу и прямое действие принципов состязательности и равноправия сторон (статья 123, часть 3, Конституции Российской Федерации, статья 5 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"). Названные принципы обязывают Конституционный Суд Российской Федерации при проверке соответствия Конституции Российской Федерации нормативного правового акта, в том числе исходя из его места в системе правовых актов (часть вторая статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"), не выходить за пределы указанного заявителем предмета обращения.

Кроме того, в силу Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права, воздерживаясь от установления и исследования фактических обстоятельств (части третья и четвертая статьи 3), и не вправе проверять законность и обоснованность решений по конкретным делам, в которых были применены или подлежали применению оспариваемые нормативные положения.

2.1. Согласно части первой статьи 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" по итогам рассмотрения жалобы на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, в том числе законом субъекта Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации может принять решение о признании закона соответствующим либо не соответствующим Конституции Российской Федерации. При этом, по смыслу частей второй и третьей статьи 87 данного Федерального конституционного закона, признание закона субъекта Российской Федерации противоречащим Конституции Российской Федерации хотя непосредственно и не обусловливает и оценку федерального закона, на основании которого он принят, как противоречащего Конституции Российской Федерации, однако порождает неопределенность в данном вопросе, разрешить который по собственной инициативе, без соответствующего обращения, Конституционный Суд Российской Федерации не вправе.

Закон Кабардино-Балкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" принят, согласно его преамбуле, в целях реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Таким образом, составляющие предмет обращения заявителей по настоящему делу положения этого Закона Кабардино-Балкарской Республики и соответствующие положения Закона Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" находятся в неразрывной нормативной связи с закрепляющими принципы территориальной организации местного самоуправления общими нормами статей 11-13 названного Федерального закона и специальными нормами его переходных положений, содержащимися в статьях 83-85.

Рассматривая дело по заявлению главы администрации села Хасанья, Верховный Суд Кабардино-Балкарской Республики указал в своем решении, что статья 1 и пункт 2 статьи 14 Закона Кабардино-Балкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике", основанные на нормах абзацев пятого и шестого части 3 статьи 84 и пункта 1 части 1 статьи 85 Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", соответствуют в целом его положениям, подлежащим применению в данном деле, поскольку названный Федеральный закон не предусматривает необходимость наличия согласия населения при установлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации границ муниципальных образований. Это означает, что суд общей юрисдикции при разрешении конкретного дела не усмотрел противоречия между федеральным законом, в котором содержатся нормы более общего характера, и конкретизирующим эти нормы законом субъекта Российской Федерации.

Следовательно, правоприменительный процесс, с которым Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" связывает право граждан на обжалование в Конституционный Суд Российской Федерации примененных или подлежащих применению в их делах правовых норм и, соответственно, осуществление Конституционным Судом Российской Федерации конкретного нормоконтроля, в данном случае был основан не только на нормах законов Кабардино-Балкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" и "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики", но и на нормах Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", по своей правовой природе адресованных всем субъектам Российской Федерации и устанавливающих принципы местного самоуправления, которые непосредственно касаются регулирования прав в данной сфере и в силу этого закрепляются именно в федеральном законе.

Таким образом, разрешение поставленного заявителями вопроса о том, нарушено ли положениями законов Кабардино-Балкарской Республики их право на местное самоуправление, в настоящем деле невозможно без проверки соответствующих норм Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", конституционность которых ими ни в жалобах в Конституционный Суд Российской Федерации, ни в заседании Конституционного Суда Российской Федерации не оспаривалась. При таких обстоятельствах продолжение конституционного судопроизводства в данном случае означало бы не только выход за пределы определенного заявителями предмета обращения и тем самым - за пределы установленных Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" полномочий, но и принятие Конституционным Судом Российской Федерации на себя в нарушение статьи 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации функций, не свойственных органу правосудия.

   2.2. Граждане - заявители по настоящему делу утверждают, что изменение на основании законов Кабардино-Балкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" и "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, было произведено без учета мнения населения, т.е. вопреки предписанию статьи 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации.

Между тем согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Определении от 13 июля 2000 года N 195-О по запросу Люберецкого городского суда Московской области о проверке конституционности пункта 68 статьи 40 Закона Московской области "О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований", выводы о соблюдении или несоблюдении требований статьи 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации при изменении территории муниципального образования, равно как и о самом факте изменения этой территории в каждом конкретном случае могут быть сделаны только на основании исследования всего комплекса фактических обстоятельств, от установления которых Конституционный Суд Российской Федерации в силу части третьей статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" обязан воздерживаться во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов, применяющих закон.

Фактические обстоятельства, в том числе возможные нарушения статьи 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации при изменении границ территорий конкретных муниципальных образований на основании законов Кабардино-Балкарской Республики "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" и "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики", подлежали установлению и исследованию в рамках рассмотрения дела по заявлению главы администрации села Хасанья Верховным Судом Кабардино-Балкарской Республики, и, следовательно, в процессе конституционного судопроизводства вопрос об оценке указанных обстоятельств, который, по сути, ставится заявителями перед Конституционным Судом Российской Федерации, не может быть разрешен. Иное не согласуется с полномочиями Конституционного Суда Российской Федерации, как они определены в статье 125 (часть 4) и пункте 3 части первой статьи 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", поскольку Конституционный Суд Российской Федерации, устанавливая, нарушено ли оспариваемым законом конституционное право заявителя, не вправе проверять, не будучи судом надзорной инстанции, вынесенное по конкретному делу судебное решение, в том числе с точки зрения обеспечения данного конституционного права.

2.3. Таким образом, принятие Конституционным Судом Российской Федерации в данном случае итогового решения в виде постановления не соответствовало бы требованиям, с которыми Конституция Российской Федерации и Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" связывают возможность осуществления конституционного судопроизводства путем конкретного нормоконтроля, а потому производство по настоящему делу подлежит прекращению.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 68, частями первой и четвертой статьи 71 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Производство по делу о проверке конституционности положений законов Кабардино-Балкарской Республики "Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики" и "О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" прекратить.

2. Настоящее Определение окончательно и обжалованию не подлежит.

3. В соответствии со статьей 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Определение подлежит опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" и официальных изданиях органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики. Определение должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации

Текст документа сверен по:

Российская газета,
N 161, 26.07.2006

Мнение
 судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н.С.Бондаря

Принятие Определения N 137-О о прекращении производства по данному делу явилось трудным решением. За него проголосовало большинство судей Конституционного Суда Российской Федерации (в их числе и я), в позиции которых проявились не только принципиальное единство, но и различия в подходах и конституционной оценке отдельных аспектов проблемы. По итогам прекращения дела, скорее всего, ни заявители, ни сторона, принявшая и подписавшая оспариваемые законы, не считают себя выигравшей, впрочем, как и проигравшей, стороной. Думается, такое отношение сторон к судебному решению при определенных условиях может являться и позитивным показателем эффективности конституционного правосудия.

Вместе с тем данное Определение содержит ряд положений, требующих по крайней мере дополнительных пояснений, в том числе с точки зрения как теории и практики местного самоуправления, так и ранее сформулированных Конституционным Судом Российской Федерации правовых позиций. Считаю необходимым изложить в соответствии с частью второй статьи 76 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" не совпадающее с общим мнение об основаниях прекращения дела и конституционно-правовой аргументации итоговых выводов, что может иметь значение - в этом вижу основной смысл своего мнения - при поиске перспектив разрешения вопросов, которые были поставлены заявителями перед Конституционным Судом Российской Федерации, но пока не получили разрешения.

1. Прекращая производство по делу, Конституционный Суд Российской Федерации указал, по существу, на два обстоятельства, препятствующие дальнейшему производству. Это, во-первых, невозможность оценить оспариваемые законы Кабардино-Балкарской Республики на соответствие Конституции Российской Федерации без проверки положений Федерального закона от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с последующими изменениями и дополнениями (далее - Федеральный закон о местном самоуправлении), с которыми оспариваемые законы находятся в нормативном единстве; проверка же соответствующих норм Федерального закона о местном самоуправлении, как полагает Конституционный Суд Российской Федерации, привела бы к произвольному расширению им самим предмета обращений. Во-вторых, это необходимость исследования в рамках данного дела фактических обстоятельств, что не относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации (пункты 2.1 и 2.2 мотивировочной части Определения N 137-О).

Однако вытекающий из жалоб предмет дела не является однородным; он включает ряд относительно самостоятельных аспектов, что получило подтверждение в том числе в ходе публичного слушания. Это по крайней мере требовало уяснения, все ли вопросы, составляющие предмет обращений, в одинаковой мере подпадают под оба основания прекращения производства по делу. Ведь если первое основание не закрывает путь к конституционному правосудию (напротив, оно как бы дает ориентир заявителям, связанный с возможностью вновь обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с "расширенным" предметом запроса, включив в него и нормы Федерального закона о местном самоуправлении), то второе основание (неподведомственность запроса Конституционному Суду Российской Федерации) предполагает перевод дела в режим гражданского судопроизводства.

А это требует оценки того, где находится "развилка" между конституционным и общеюрисдикционным правосудием по этому делу. Какую часть пути при разрешении дела должно пройти конституционное правосудие (и можно ли считать началом этого пути решение Конституционного Суда Кабардино-Балкарской Республики от 18 августа 2005 года N 1-п-2005 по делу о проверке конституционности пункта "б" части третьей и части четвертой статьи 13 Закона Кабардино-Балкарской Республики от 27 февраля 2005 года "О статусе о границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике" в связи с обращением Совета местного самоуправления муниципального образования сельского поселения Эльбрус), а какая часть отводится судам общей юрисдикции?

Очевидно, что разрешение данной проблемы включает в себя анализ двух взаимосвязанных, но имеющих относительно самостоятельное значение вопросов: во-первых, необходимо ли получение согласия населения (учет мнения населения) при упразднении муниципальных образований сельских поселений, включаемых во вновь создаваемый городской округ; во-вторых, какова правовая квалификация самих по себе фактов упразднения муниципальных образований Безенги, Белая Речка, Карасу, Хасанья, форм и способов возможного учета (или неучета) мнения населения при их включении в состав городского округа муниципального образования "город Нальчик"? Думается, в решении именно этих вопросов находится водораздел между конституционным и общеюрисдикционным правосудием: первый вопрос - о конституционности, второй - связан с выяснением фактических обстоятельств.

2. Полагаю, что конституционная по своей природе проблема необходимости учета мнения населения муниципального образования могла быть рассмотрена и разрешена по существу в рамках Определения N 137-О о прекращении производства по делу, в том числе с учетом системных взаимосвязей оспариваемых нормативных положений с нормами Конституции Кабардино-Балкарской Республики, Федерального закона о местном самоуправлении, а также путем толкования части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации в приложении к предмету обращения и установления адекватного действующему конституционно-правовому регулированию соотношения между понятиями "упразднение муниципальных образований", "преобразование муниципальных образований", "изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление".

Следует заметить, что Конституционный Суд Российской Федерации в силу положений статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации в системном единстве с ее статьями 46 (часть 1) и 72 (пункт "б" части 1), а также подпунктом "б" пункта 1 части первой статьи 3 и главы XII Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" располагает достаточно большой степенью самостоятельности при оценке на соответствие Конституции Российской Федерации законов субъектов Российской Федерации, в том числе в тех случаях, когда соответствующие акты приняты в целях реализации норм федерального законодательства и находятся с ними в нормативной связи. Само по себе отсутствие в обращении заявителя, оспаривающего нормативные положения таких законодательных актов субъектов Российской Федерации, указания на необходимость проверки на конституционность корреспондирующих им норм федерального законодательства не является препятствием для конституционно-правовой оценки обжалуемых норм региональных законов. Конституционный Суд Российской Федерации, будучи не вправе произвольно сужать или расширять предмет рассмотрения, обязан - при отсутствии к тому иных препятствий - проверить на конституционность именно обжалуемые законоположения с учетом объективно существующих системных связей между ними и иными, включая федеральные, нормативными правовыми актами, как того требует часть вторая статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Соответствующая обязанность Конституционного Суда Российской Федерации связана, в частности, с тем обстоятельством, что Конституция Российской Федерации, на соответствие которой подлежат проверке оспариваемые в порядке конституционного судопроизводства нормативные положения, являясь актом прямого действия, проявляет свое регулятивное воздействие как непосредственно, так и посредством конкретизирующих ее законов в определенной системе правового регулирования (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 года N 13-П).

Следовательно, осуществляя проверку законов субъектов Российской Федерации, принятых в целях реализации норм федерального законодательства, Конституционный Суд Российской Федерации должен оценить, соответствуют ли принятые законодателем субъекта Российской Федерации решения проявляющимся в том числе через нормы федерального законодательства конституционным нормам. Иное, т.е. признание недопустимости рассмотрения названных законов субъектов Российской Федерации на соответствие положениям Основного закона без проверки конституционности соответствующих норм федерального законодательства, означало бы, по существу, априорную констатацию того, что федеральный законодатель ненадлежащим образом раскрыл потенциал тех или иных конституционных норм и, стало быть, своего рода презумпцию неконституционности федерального законодательства.