АРБИТРАЖНЫЙ СУД ГОРОДА МОСКВЫ
РЕШЕНИЕ
от 09 ноября 2010 года Дело N А40-84894/2010
Арбитражный суд г. Москвы в составе:
Судьи Кононовой И.А.
при ведении протокола судебного заседания судьей
рассмотрел дело по заявлению Управления по региональным тарифам Администрации Волгоградской области
к ответчику: Федеральной службе по тарифам России
3-е лицо: МУП «Волгоградское коммунальное хозяйство»
о признании незаконным приказа от 06.04.2010г. №72/
с участием:
от заявителя: Кругляк Д.Г. (дов. от 22.09.2010г.), Нагинская И.Л. (дов. от 22.09.2010г.)
от ответчика: Бальжиров Б.В. (дов. от 02.02.2010г.), Громов А.С. (22.10.2010г.), Градова Ю.Ю. (дов. от 22.10.2010г.)
от 3-го лица: Короткова Е.А. (дов. от 25.08.2010г.)
УСТАНОВИЛ:
Управление по региональным тарифам Администрации Волгоградской области обратилось в Арбитражный суд г.Москвы с заявлением к Федеральной службе по тарифам России о признании незаконным приказа от 06.04.2010г. №72/4.
В обоснование заявленных требований общество указывает на то, что оспариваемый приказ не соответствует административному регламенту исполнения Федеральной службой по тарифам государственной функции по рассмотрению разногласий, возникающих между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, и потребителями, и принятию решений, обязательных для исполнения, утвержденному Приказом ФСТ РФ от 27.10.2006г. №207; Федеральному закону от 14.04.1995г. №41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»; Постановлению Правительства РФ от 26.02.2004г. №109 «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации»; Приказу ФСТ РФ от 05.07.2005г. №275-э/4 «Об утверждении Методических указаний по индексации предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов и тарифов на продукцию (услуги) организаций, осуществляющих регулируемую деятельность».
Ответчик и третье лицо возражают против удовлетворения требований заявителя по основаниям, изложенным в письменных отзывах.
Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, рассмотрев материалы дела, оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимной связи, суд приходит к выводу, что требования заявителя не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно ч.1 ст.198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный акт (решение или действие) не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, основаниями для принятия арбитражным судом решения о признании акта государственного органа и органа местного самоуправления недействительным (решения или действия - незаконным) являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту (незаконность акта), так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Учитывая изложенное, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя.
В соответствии со ст.5 Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» от 14.04.1995г. №41-ФЗ (далее - Федеральный закон от 14.04.1995г. №41-ФЗ), федеральный орган исполнительной власти в области регулирования тарифов рассматривает разногласия, возникающие между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, и потребителями, и принимает решения, обязательные для исполнения.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.11.2003г. №674 были утверждены Правила рассмотрения разногласий, возникающих между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, и потребителями (далее - Правила рассмотрения разногласий).
В соответствии с п.2 постановления Правительства Российской Федерации от 05.11.2003г. №674, Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на рассмотрение разногласий, возникающих между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, и потребителями.
При этом указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004г. №314 Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации преобразована в Федеральную службу по тарифам, которой переданы функции по рассмотрению разногласий, возникающих между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, и потребителями.
Так, в соответствии с п.п. 5.3.4 Положения о Федеральной службе по тарифам, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2004г. №332 (далее - Положение о ФСТ России), ФСТ России рассматривает разногласия, возникающие между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, и потребителями, и принимает решения, обязательные для исполнения.
В соответствии с п.7 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2005г. №679, приказом ФСТ России от 27.10.2006г. №207 был утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой по тарифам государственной функции по рассмотрению разногласий, возникающих между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, и потребителями, и принятию решений, обязательных для исполнения (далее - Административный регламент).
В соответствии с п.2.1.1 Административного регламента предметом рассмотрения разногласий является величина тарифов (цен, платы за услуги), устанавливаемых соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов.
Конечным результатом исполнения государственной функции по принятию решений о рассмотрении разногласий, возникающих между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, и потребителями, является: приказ Федеральной службы по тарифам по рассмотрению разногласий, возникающих между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, и потребителями; приказ Федеральной службы по тарифам о прекращении рассмотрения разногласий в связи с урегулированием Сторонами разногласий; уведомление об отказе в рассмотрении разногласий, возникающих между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, и потребителями.
В соответствии с п.п.2.2.1 Административного регламента основанием для рассмотрения разногласий является письменное заявление одной из Сторон.
В этой связи, в ФСТ России поступило заявление от МУП «Волгоградское коммунальное хозяйство» от 22.01.2010г. №ВКХ- с 157-10 о разногласиях в области государственного регулирования тарифов на тепловую энергию с просьбой рассмотреть разногласия с Управлением по региональным тарифам Администрации Волгоградской области (далее - УРТ по Волгоградской области) по постановлению УРТ по Волгоградской области от 23.12.2009г. №4/8 «Об установлении тарифов на тепловую энергию и услуги по передаче тепловой энергии для потребителей МУП «Волгоградское коммунальное хозяйство» (далее - приказ УРТ по Волгоградской области от 23.12.2009г. №4/8).
В соответствии с п.1.4.3 Административного регламента, предоставление государственной услуги по рассмотрению разногласий, возникающих между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, и потребителями в части экономической обоснованности анализа, включает в себя следующие административные процедуры: подготовка экспертного заключения по рассмотрению разногласий; анализ и оценка социально-экономических последствий от принимаемых решений по рассмотрению разногласий.
В этой связи, структурное подразделение ФСТ России, ответственное за исполнение государственной функции по рассмотрению разногласий - Управление регионального мониторинга провело анализ и оценку материалов разногласий между МУП «Волгоградское коммунальное хозяйство» и УРТ по Волгоградской области, представленных в ФСТ России.
Согласно результатам данного анализа и оценки в экспертном заключении, подготовленном Управлением регионального мониторинга отражено, что при исполнении приказа УРТ по Волгоградской области от 23.12.2009г. №4/8 и учете в тарифе на 2011 год для МУП «Волгоградское коммунальное хозяйство» суммы средств подлежащих дополнительному учету, рост тарифа для населения и прочих потребителей составит 2,6 %.
Пунктом 15 Основ ценообразования, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2004г. №109 (далее - Основы ценообразования) выбор метода, с использованием которого рассчитывается экономически обоснованный регулируемый тариф, отнесен к полномочиям регулирующего органа субъекта Российской Федерации, в данном случае - УРТ по Волгоградской области.
В представленном в ФСТ России отзыве УРТ сообщил, что для расчета экономически обоснованного тарифа на 2010 г. для МУП «Волгоградское коммунальное хозяйство» регулирующий орган избрал метод индексации.
Однако представленными УРТ по Волгоградской области материалами подтверждается факт того, что сам расчет тарифа МУП «Волгоградское коммунальное хозяйство» на 2010 год был выполнен региональным регулирующим органом с нарушением Методических указаний по индексации предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов и тарифов на продукцию (услуги) организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, утвержденных приказом ФСТ России 05.07.2005г. №275-э/4.
Пунктом 7 Методических указаний установлено, что величина тарифа на период регулирования рассчитывается по формуле, при этом только некоторые статьи затрат, перечисленные в Методических указаниях (амортизация, инвестиции, налоги, топливо), рассчитываются на основании представленных МУП «Волгоградское коммунальное хозяйство» обосновывающих материалов, а остальные статьи затрат индексируются на индекс потребительских цен.
При этом п.55 Основ ценообразования установлено, что при установлении регулируемых тарифов, регулирующие органы обязаны руководствоваться макроэкономическими показателями прогноза социально- экономического развития Российской Федерации на соответствующий год.
Макроэкономические показатели - это сводные, обобщающие, усредненные по экономике в целом показатели объемов производства и потребления, доходов и расходов, структуры, эффективности, уровня благосостояния, экспорта и импорта, темпов экономического роста, инфляции.
Индекс потребительских цен является основным показателем уровня инфляции на прогнозируемый период, официально указывается (опубликовывается) в прогнозе социально-экономического развития.
Таким образом, использование при методе индексации индекса потребительских цен предусмотрено как Основами ценообразования, так и Методическими указаниями.
При этом УРТ по Волгоградской области, в нарушение положений Основ ценообразования и Методических указаний 275-э/4, рассчитал расходы по всем статьям затрат путем их индексации на различные индексы.
Учитывая факт того, что УРТ по Волгоградской области был избран для регулирования метод индексации, экономически обоснованный тариф (соответственно и экономически обоснованные расходы по статьям затрат заявленных на разногласия и указанных в приказе о рассмотрении разногласий) ФСТ России были рассчитаны методом индексации в соответствии с Методическими указаниями.
При этом довод УРТ по Волгоградской области о том, что использование этих индексов рекомендовано информационным письмом ФСТ России от 16.09.2009г. №НБ - 6513/5 является необоснованным, так как указанное информационное письмо ФСТ России доводило до регулирующих органов общую информацию о вопросах установлении регулируемых тарифов, в целях более полного информирования регулирующих органов о работе ФСТ России по установления предельных уровней тарифов, и в тексте указанного информационного письма не содержится рекомендаций по использованию индексов, использованных УРТ по Владимирской области.
По результатам рассмотрения указанных разногласий между УРТ по Волгоградской области и МУП «Волгоградское коммунальное хозяйство», ФСТ России был принят приказ от 06.04.2010г. №72-э/4 «О рассмотрении разногласий, возникающих между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, и потребителями, между МУП «Волгоградское коммунальное хозяйство» и Управлением по региональным тарифам администрации Волгоградской области» (далее - приказ ФСТ России от 06.04.2010 г. № 72- э/4), который был опубликован в установленном порядке.
Таким образом, приказ ФСТ России от 06.04.2010г. №72-э/4 был издан в рамках полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 14.04.1995г. №41-ФЗ, Правилами рассмотрения разногласий, Положением о ФСТ России.
В соответствии с п.п.3.1.6 Административного регламента ФСТ России вправе привлечь для анализа представленных материалов экспертов. Решение о привлечении экспертов принимается Руководителем Федеральной службы по тарифам или другим уполномоченным им лицом. Решение о привлечении экспертов для анализа материалов по разногласиям принимается в следующих случаях: проведения комплексного анализа экономической обоснованности тарифов (цен); проведения технологически сложного анализа регулируемого вида деятельности; проведения независимой оценки и анализа статей разногласий.
Комплексный анализ экономической обоснованности тарифов (цен) и (или) независимая оценка и анализ статей разногласий проводится в случае, если по заявлению о разногласиях сумма средств, подлежащих дополнительному учету, в размере необходимой валовой выручки превышает 12% от принятой соответствующим органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов субъекта Российской Федерации при установлении тарифов (цен).
Привлечение экспертов осуществляется на конкурсной основе в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», основными критериями при отборе экспертов являются квалификация специалистов и опыт проведения экспертизы тарифов на электрическую и тепловую энергию.
В соответствии с п.п.2.2.4 Административного регламента ФСТ России заявление о разногласиях подлежит рассмотрению в течение 5 рабочих дней со дня поступления. Заявителю направляется уведомление о принятии заявления к рассмотрению или об отказе (возврате) в его рассмотрении (с указанием причины отказа, возврата).
Экспертное заключение по разногласиям не позднее чем за 5 календарных дней до даты рассмотрения разногласий представляется Сторонам.
При этом для рассмотрения разногласий между МУП «Волгоградское коммунальное хозяйство» и УРТ по Волгоградской области привлечение экспертов (нештатных) ФСТ России не осуществлялось.
При рассмотрении указанных разногласий, анализ экономической обоснованности заявленных МУП «Волгоградское коммунальное хозяйство» разногласий был проведен специалистами ФСТ России, по его результатам было подготовлено экспертное заключение Управления регионального мониторинга, которое было представлено для рассмотрения членам Правления ФСТ России.
Указанное экспертное заключение Управления регионального мониторинга содержит анализ и оценку социально-экономических последствий принятия ФСТ России приказа от 06.04.2010 г. № 72-Э/4.
Таким образом, п.п.3.1.6 Административного регламента ФСТ России, не возлагает на ФСТ России безусловной обязанности привлечения экспертов для анализа разногласий, рассматриваемых Службой.
При этом ни Правилами рассмотрения разногласий, ни Административным регламентом не предусмотрена обязанность структурного подразделения ФСТ России, ответственного за осуществление государственной функции по рассмотрению разногласий, направления сторонам указанного экспертного заключения структурного управления.
Решение о привлечении нештатных экспертов, в соответствии с данным пунктом Регламента, принимается Руководителем ФСТ России индивидуально по каждому заявлению о разногласиях, после рассмотрения целесообразности привлечения независимых экспертов.
В соответствии с п.2.2.6 Административного регламента ФСТ России, рассмотрение разногласий может быть приостановлено на основании решения Федеральной службы по тарифам в следующих случаях, в том числе, получение мотивированного ходатайства одной из Сторон о приостановлении рассмотрения разногласий.
При этом в процессе рассмотрения разногласий между МУП «Волгоградское коммунальное хозяйство» и УРТ по Волгоградской области, ФСТ России было получено три ходатайства от УРТ по Волгоградской области от 03.03.2010г. №№ УРТ-02/140, УРТ-02/141, УРТ-02/142. Данные ходатайства были рассмотрены.
Кроме того, действующим законодательством о государственном регулировании тарифов не предусмотрено обязательное удовлетворение ходатайств регулирующих органов.
Удовлетворение или неудовлетворение требований изложенных в ходатайствах осуществляется после рассмотрения сути изложенных в них вопросов.
Доводы УРТ по Волгоградской области, касающиеся вопросов порядка установления ФСТ России предельных уровней тарифов на 2010 год, в том числе и для Волгоградской области, а также о процедуре установления УРТ по Волгоградской области тарифов для МУП «Волгоградское коммунальное хозяйство» на 2010г., отношения к рассмотрению разногласий и оспариваемому приказу ФСТ России от 06.04.2010г. №72-э/4 отношения не имеют.
Законодательством установлена процедура установления предельных уровней тарифов, а также тарифов для организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, и предусмотрен механизм согласования превышения предельных уровней тарифов, в случае если рассчитанные органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации экономически обоснованные тарифы превышают предельный уровень тарифов.
Кроме этого, законодательством предусмотрена возможность установления тарифов на уровне ниже экономически обоснованного, с одновременным определением источников компенсации регулируемой организации соответствующих убытков.
При этом УРТ по Волгоградской области не обращался в ФСТ России с предложением об установлении тарифов выше предельно максимального уровня, и не представил в ФСТ России документального подтверждения факта принятия Администрацией Волгоградской области решения об установлении тарифов для МУП «Волгоградское коммунальное хозяйство» ниже экономически обоснованных в установленном законодательством порядке.
На основании изложенного, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый приказ ФСТ России от 06.04.2010г. №72/4 вынесено с соблюдением норм Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» и не нарушает прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем, у суда отсутствуют правовые основания для удовлетворения требований заявителя.
