А48-4662/2008 от 25 мая 2009

ДЕВЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 25 мая 2009 года Дело N А48-4662/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 23 апреля 2009 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 25 мая 2009 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Шеина А.Е.,

судей Михайловой Т.Л.,

Семенюта Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Матвеевой Г.А.,

при участии:

от Управления по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и водных биологических ресурсов Курской области: Лунева О.Ю., начальник отдела охотничьего надзора, доверенность №412 от 05.12.2008;

от Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям: Шибаева Е.В., заместитель начальника отдела правового обеспечения, доверенность б/н от 12.05.2008; Поляков С.Н., ведущий специалист - эксперт отдела правового обеспечения, доверенность б/н от 23.06.2008,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и водных биологических ресурсов Курской области на решение Арбитражного суда Орловской области от 16.01.2009 по делу №А48 - 4662/08 - 18 (судья Жернов А.А.) по заявлению Управления по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и водных биологических ресурсов Курской области к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям о признании недействительным предписания от 14.10.2008,

УСТАНОВИЛ:

Управление по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и водных биологических ресурсов Курской области (далее - Управление, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям (далее - Федеральная служба, ответчик) от 14.10.2008.

Оспариваемым ненормативным правовым актом Управлению предписано: выявление случаев правонарушений природоохранного законодательства и ведение производства по делам об административных правонарушениях оформлять в строгом соответствии с требованием КоАП РФ; выполнить требования ст. 18 Федерального закона от 24.04.1995 №52 - ФЗ «О животном мире» по разработке проектов региональных и местных программ по охране объектов животного мира и среды их обитания; проекта закона «Об охране объектов животного мира (охотничьих животных) и среды их обитания на территории Курской области» ст. 6.1 №52 - ФЗ; проекта закона «Об охоте и охотничьем хозяйстве на территории Курской области» ст. 41 №52 - ФЗ; предоставить данные по запланированному распределению именных разовых лицензий для добычи диких копытных животных среди охотопользователей и на территории общего пользования по административным районам Курской области; осуществлять мероприятия по организации и осуществлению охраны и воспроизводству объектов животного мира и среды обитания; предоставить заверенные копии отчетов по формам 1 - ОН, 7 - АП в сфере осуществления государственного контроля и надзора за охраной, воспроизводством и использованием объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, в соответствии с приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 02 апреля 2008 года №189.

Помимо этого заявителю предложено в течение 30 дней с момента получения предписания предоставить информацию о его выполнении с разъяснением последствий невыполнения (привлечение к административной ответственности по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ) с проведением соответствующей проверки.

Решением Арбитражного суда Орловской области от 16.01.2009 по делу №А48 - 4662/08 - 18 признан недействительным пункт 5 предписания Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям от 14.10.2008 в части представления заверенной копии отчета по форме 7 - АП.

В удовлетворении остальной части требований отказано.

Не согласившись с указанным решением, Управление по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и водных биологических ресурсов Курской области обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит отменить состоявшийся судебный акт, как принятый с нарушением норм материального и процессуального права. При этом заявитель жалобы указывает на то, что судом не дана правовая оценка действиям ответчика по организации проверок, по результатам которых составлены акты о проведении мероприятий по государственному контролю и вынесено предписание. Кроме того, судом не исследован довод ответчика о том, что у Управления (заявителя) отсутствует полный объем нормативных правовых документов, обосновывающих проведение мероприятий по охране, воспроизводству и использованию охотничьих животных. По мнению заявителя, выводы суда о том, что Управление должно было выдавать разовые лицензии на использование объектов животного мира, сделаны без учета установленных предельных сроков охоты.

Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям не согласно с доводами апелляционной жалобы. В своем отзыве на жалобу указывает на то, что предписание выдано на основании и в соответствии со ст.6 ФЗ РФ «О животном мире», проверка проведена в соответствии с приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 29.11.2007 №596, акт проверки подписан уполномоченным лицом.

Управление по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и водных биологических ресурсов Курской области через канцелярию суда, 20.04.2009, представлено пояснение, в котором указано, что при проведении проверки нарушения по ведению дел об административных правонарушениях не могли быть выявлены, все нормативные акты имелись в материалах дела. Кроме того, на момент проведения проверки, средства федерального бюджета на счете управления отсутствовали, в связи с чем не могли быть расходованы на проведение мероприятий по учету околоводных животных, а также на организацию работы по выдачи лицензий и разрешений на использование охотничьих животных. Также в нарушение приказа Министерства сельского хозяйства РФ от 29.11.2007 №596 и п.2 плана проведения мероприятий по контролю были затребованы отчеты по формам 1 - ОН и 7 - АП.

Россельхознадзором представлены дополнения к отзыву, в которых указано на то, что проверка проводилась в соответствии с приказом №596 от 29.11.2007. В ходе проверки выявлены нарушения требований КоАП РФ: протоколы об административных правонарушениях не составляются, дела об административных правонарушениях не рассматриваются, журнал регистрации дел об административных правонарушениях отсутствует, не оформлены до сентября 2008 счета, в частности, нет счета КБК.

Рассмотрение дела откладывалось для предоставления дополнительных доказательств по делу.

В настоящем судебном заседании объявлялся перерыв с 21 по 23 апреля 2009 года.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, отзыв, заслушав лиц, участвующих в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены оспариваемого судебного акта Арбитражного суда Орловской области.

Из материалов дела следует, что письмом ответчика от 26.02.2008 №УФС - ЕД - 06/562 Губернатору Курской области был направлен «План проведения мероприятий по контролю за осуществлением органами государственной власти субъекта РФ переданных полномочий в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты на 2008 год», утвержденный руководителем Федеральной службы от 01.02.2008 (т. 1 л.д. 121, т. 2 л.д. 21 - 23).

План проведения мероприятий по контролю доведен до сведения руководителя Управления письмом от 08.10.2008 №ФС - ГК - 4/10187.

25.07.2008 Федеральной службой издан приказ №2225 о проведении плановой выездной проверки Управления, которым утверждена комиссия из должностных лиц, уполномоченных на проведение плановых мероприятий по контролю и сроки проведения проверки с 01.08.2008 по 01.09.2008 (т. 1 л.д. 122 - 124).

Письмом от 25.07.2008 №УФС - ЕД - 28/2583 руководитель Управления был уведомлен ответчиком о проводимой проверке, предмете, сроках ее проведения с предложением к 01.08.2008 подготовить имеющиеся материалы по проверяемым вопросам (т. 1 л.д. 125, 126).

01.08.2008 Федеральной службой вынесено распоряжение №2710.1 - РК «на проведение мероприятий в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты и среды их обитания».

В распоряжении указаны задачи, предмет проводимого мероприятия по контролю, объект проверки и сроки ее проведения.

Приложением к распоряжению утверждены уполномоченные лица на проведение мероприятий по контролю в районах Курской области.

Уведомлением от 12.08.2008 №3 Федеральная служба просила заявителя представить следующие документы: заверенные копии постановления Администрации Курской области о создании Управления по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и водных биологических ресурсов Курской области и назначении на должность руководителя; заверенные копии согласование структуры органа и его руководителя с Минсельхозом России; заверенная копия положения об Управлении по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и водных биологических ресурсов Курской области; заверенные копии должностных регламентов сотрудников Управления; нормативно - правовые акты, закрепляющие перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях в области охраны и использования объектов животного мира; дела об административных правонарушениях, журналы регистрации дел об административных правонарушениях; материалы, обосновывающие проведение мероприятий по охране, воспроизводству и использованию охотничьих животных; заверенные копии учетных работ по учету сурка байбака и околоводных животных; корешки именных разовых лицензий и разрешений на использование охотничьих животных (т. 1 л.д. 127 - 131).

18.08.2008 проверяющими составлен акт «о проведении мероприятий по государственному контролю», в котором зафиксирован факт непредставления руководителем Управления в полном объеме сведений для осуществления мероприятий по контролю. Данный акт направлен заявителю письмом от 21.08.2008 №УФС - ЕД - 28/3076 (т. 1 л.д. 132 - 134).

Письмом от 28.08.2008 №УФС - ЕД - 28/3/26 ответчик уведомил о продлении сроков плановой выездной проверки на основании приказа от 25.07.2008 №2225 на один месяц, до 01.10.2008 (т. 1 л.д. 35). Соответствующее распоряжение о продлении сроков проведения проверки от 01.09.2008 №2929 - РК было получено Управлением с Приложением к нему, в котором перечислены лица, уполномоченные на проведения мероприятий по контролю в районах Курской области (т. 1 л.д. 30 - 32).

В адрес начальника Управления ответчиком направлено уведомление от 04.09.2008 №УФС - ЕД - 28/3240 о необходимости личного участия в мероприятиях по государственному контролю и представлении следующих сведений и копий документов: заверенные копии должностных регламентов сотрудников Управления; дела об административных правонарушениях, журналы регистрации дел об административных правонарушениях; заверенную копию утвержденного годового плана подготовки проектов по организации и осуществлению охраны объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты и среды их обитания; отчеты по формам 1 - ОН, 7 - АП в сфере осуществления государственного контроля и надзора за охраной, воспроизводством и использованием объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, в соответствии с письмом Россельхознадзора от 04.06.2008 №ФС - ГК - 4/5379; заверенные копии результатов учетных работ по учету сурка байбака и околоводных животных; заверенные копии корешков выданных именных разовых лицензий и разрешений на изъятие охотничьих животных (т. 1 л.д. 36,37).

30.09.2008 проверяющими составлен акт №2 «о проведении мероприятий по государственному контролю» по результатам проведения плановой выездной проверки Управления, в котором зафиксированы выявленные ответчиком нарушения.

Указанный акт направлен заявителю по почте - письмо от 09.10.2008 №УФС - ЕД - 28/3783 (т. 2 л.д. 3 - 6).

Оба акта проверки от 18.08.2008 и от 30.09.2008 подписаны уполномоченными ответчиком должностными лицами, перечисленными в приложениях к приказу от 25.07.2008 №2225 и распоряжениям Федеральной службы.

Не согласившись с выводами ответчика, изложенными в актах проверки, Управление представило на них возражения от 04.09.2008 №216, от 16.10.2008 №305 (л.д. 55 - 60).

14.10.2008 руководителем Федеральной службы Дубровиным Е.Н. вынесено предписание, содержащее перечень выявленных в ходе проверки Управления нарушений.

Оспариваемое предписание направлено Управлению по почте - письмо от 15.10.2008 №УФС - ЕД - 28/3848 (т. 1 л.д. 19).

Не согласившись с указанным предписанием, Управление обратилось за судебной защитой.

Удовлетворяя заявленный требования в части признания незаконным п.5 предписания, арбитражный суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

Согласно ст. 6 Федерального закона от 24.04.1995 №52 - ФЗ «О животном мире» федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по контролю и надзору в сфере охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания осуществляют контроль за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации переданных полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий.

В соответствии с п.8.3.4 Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденного Приказом Минсельхоза РФ от 13.06.2006 №171, Управление осуществляет полномочия по контролю за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации переданных полномочий в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений.

Приказом Министерства сельского хозяйства РФ от 29.11.2007 №596 утвержден «Порядок организации работы по контролю за осуществлением органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты» (далее - Порядок).

Пунктом 6 указанного Порядка установлено, что контроль за осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий осуществляется в форме документальных и выездных плановых и внеплановых проверок на основании ежегодных планов, утверждаемых руководителем Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и руководителями его территориальных органов.

В силу указанного Порядка контроль включает в себя: рассмотрение и анализ отчетов о проведенных мероприятиях в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, ежеквартально представляемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 16.1 Федерального закона от 24 апреля 1995 года N 52 - ФЗ "О животном мире" оценку качества проведенных мероприятий за счет средств, предоставленных в виде субвенций из федерального бюджета для осуществления переданных полномочий; оценку деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по исполнению переданных полномочий; направление органам государственной власти субъектов Российской Федерации предписаний об устранении выявленных нарушений; направление органам государственной власти субъектов Российской Федерации предписаний о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий; направление Министерству сельского хозяйства Российской Федерации предложений об изъятии переданных полномочий.

В соответствии с п.13 Порядка документальные проверки осуществляются путем истребования и изучения документов, сведений и необходимых объяснений представителей органов государственной власти субъектов РФ.

Таким образом, указанные положения предоставляют государственным органам при проведении проверки полномочия по истребованию не только отчетов, но и иных необходимых для получения объективной информации документов.

Согласно указанному Порядку по результатам выездной проверки составляется акт проверки в трех экземплярах, в котором указываются: дата, время и место составления акта; наименование органа государственного контроля; дата и номер приказа, на основании которого проведено мероприятие по контролю; фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), проводившего мероприятие по контролю; наименование, адрес проверяемого органа государственной власти субъекта Российской Федерации, фамилия, имя, отчество, должность представителя органа государственной власти субъекта Российской Федерации, присутствовавшего при проведении проверки; дата, время и место проведения мероприятия по контролю; сведения о результатах мероприятия по контролю, в том числе о выявленных нарушениях, об их характере, о лицах, на которых возлагается ответственность за совершение этих нарушений; сведения об ознакомлении или об отказе от ознакомления с актом представителей органа государственной власти субъекта Российской Федерации, присутствовавших при проведении проверки, их подписи; подпись должностного лица (лиц), осуществившего мероприятие по контролю.

К акту прилагаются акты проверки проведенных мероприятий непосредственно в охотничьих угодьях, объяснения работников, на которых возлагается ответственность за нарушения, и другие документы или их копии, связанные с результатами мероприятия по контролю.

Акт выездной проверки в количестве двух экземпляров направляется проверяемому органу государственной власти субъекта Российской Федерации по почте заказным письмом с уведомлением о вручении или вручается руководителю (или уполномоченному лицу) проверяемого органа в срок, не превышающий 3 дней после его подписания.

В случае несогласия руководителя (или уполномоченного лица) проверяемого органа с фактами, изложенными в акте проверки, председатель комиссии может рассматривать письменные возражения по акту в целом или по его отдельным положениям, а также документы (их заверенные копии), подтверждающие обоснованность возражений.

Из материалов дела усматривается, что в соответствии с приказом от 29.08.2008 №2630 на проведение плановой выездной проверки Курскоблохотуправления уполномочено 4 должностных лица, которыми и был подписан акт, также в распоряжении указано, что на проверку уполномочены другие специалисты Курского отдела организации государственного охотничьего надзора Управления для работы на территориях административных районов Курской области, согласно приложению. Приказ предоставлен проверяемому органу.

Проверяя правомерность проведения проверки, апелляционной инстанцией установлено, что мероприятия по контролю проведены в соответствии с Планом проведения мероприятий по контролю за осуществлением органами государственной власти субъекта Российской Федерации переданных полномочий и приказом Управления от 25.07.2008 №2225. Проверка проводилась в соответствии с Приказом Министерства сельского хозяйства РФ №596 от 29.11.2007.

Довод заявителя о том, что в связи с содержанием в плане проведения мероприятий на 2008 год, таких понятий как «комплексная, тематическая, тематическая документальная, тематическая выездная» невозможно определить сущность и вид планируемых проверок не соответствует материалам дела. В уведомлении и в распоряжении о проведении проверки указан вид и сущность планируемого мероприятия. В ходе проверки проверялись сведения и документы за 2008 год. Судом установлено, что согласно приказам № 2225 от 25.07.2008, № 2630 от 29.08.2008, на которые имеется ссылка в предписании от 14.10.2008, проведенная проверка являлась выездной плановой.

В соответствии со ст.ст. 6, 16.1 ФЗ РФ «О животном мире» и Порядком организации работы по контролю за осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, утвержденного Приказом Минсельхоза РФ от 29.11.2007 №596, контроль за осуществлением, а также за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий осуществляется Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальными органами. В силу ст.ст. 6, 11, 31 ФЗ РФ «О животном мире» органам государственной власти субъекта РФ передано полномочие по осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания с правом привлечения к административной ответственности лиц, нарушивших законодательство.