ДЕВЯТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 23 марта 2011 года Дело N А64-5838/2009
Резолютивная часть постановления объявлена 16 марта 2011 года
Постановление в полном объеме изготовлено 23 марта 2011 года
Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Андреещевой Н.Л.,
судей Владимировой Г.В.,
Яковлева А.С.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Назаретьян А.С.,
при участии:
от ООО «Автотранспортная компания»: Сорокина А.Б., представителя по доверенности б/н от 11.01.2011,
от Комитета социального развития и демографии администрации г.Тамбова: представитель не явился, извещен надлежащим образом,
от РФ в лице Министерства финансов РФ: представитель не явился, извещено надлежащим образом,
от администрации г.Тамбова: представитель не явился, извещена надлежащим образом,
от Управления труда и социального развития администрации Тамбовской области: представитель не явился, извещено надлежащим образом,
от МАУ «Пассажирские перевозки»: представитель не явился, извещено надлежащим образом,
от МУ «Дирекция городских дорог и пассажирского транспорта»: представитель не явился, извещено надлежащим образом,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Тамбовской области от 26.10.2010 по делу № А64 - 5838/09 (судья Сучков С.А.) по иску общества с ограниченной ответственностью «Автотранспортная компания» (ИНН 6832038430) к Комитету социального развития и демографии администрации г. Тамбова, Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, при участии в качестве третьих лиц администрации г. Тамбова, Управления труда и социального развития администрации Тамбовской области, муниципального автономного учреждения «Пассажирские перевозки» (ОГРН 1026801228123), муниципального учреждения «Дирекция городских дорог и пассажирского транспорта» о взыскании 699 567 рублей,
УСТАНОВИЛ:
общество с ограниченной ответственностью «Автотранспортная компания» (далее - ООО «Автотранспортная компания», истец) обратилось в Арбитражный суд Тамбовской области с иском к Комитету социального развития и демографии администрации г. Тамбова (далее - Комитет социального развития и демографии Администрации г. Тамбова, ответчик) о взыскании задолженности по договору № 14 от 19.02.2007 о возмещении убытков, связанных с предоставлением отдельным категориям граждан льготного проезда на городском пассажирском транспорте, осуществляющем пассажирские перевозки по маршрутам города Тамбова в сумме 699 567 руб., из которых: 588 800 руб. - сумма основного долга и 110 767 руб. - проценты за пользование чужими денежными средствами.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация г. Тамбова (далее - администрация г. Тамбова).
Также определениями Арбитражного суда Тамбовской области от 10.11.2009, 12.01.2010, 09.02.2010 и 08.04.2010 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены соответственно Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - РФ в лице Министерства финансов РФ), Управление труда и социального развития администрации Тамбовской области (далее - Управление труда и социального развития администрации Тамбовской области), муниципальное автономное учреждение «Пассажирские перевозки» (далее - МАУ «Пассажирские перевозки») и муниципальное учреждение «Дирекция городских дорог и пассажирского транспорта» (далее - МУ «Дирекция городских дорог и пассажирского транспорта»).
Кроме того, определением Арбитражного суда Тамбовской области от 11.03.2010 из числа третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, исключена РФ в лице Министерства финансов РФ и привлечена к участию в деле в качестве соответчика.
Решением Арбитражного суда Тамбовской области от 26.10.2010 исковые требования удовлетворены в части взыскания денежных средств в сумме 699 567 руб. с Российской Федерации в лице Министерства финансов РФ. В удовлетворении исковых требований к Комитету социального развития и демографии Администрации г. Тамбова отказано.
Не согласившись с указанным решением, Российская Федерация в лице Министерства финансов РФ обратилась в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Тамбовской области от 26.10.2010 отменить.
Рассмотрение апелляционной жалобы откладывалось в связи с отсутствием надлежащего уведомления МАУ «Пассажирские перевозки» о времени и месте судебного разбирательства.
В настоящее судебное заседание апелляционной инстанции представитель заявителя апелляционной жалобы не явился.
Представитель ООО «Автотранспортная компания» с доводами апелляционной жалобы не согласился, считая обжалуемое решение законным и обоснованным по основаниям, указанным в отзыве на апелляционную жалобу, просил оставить его без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения
Представители лиц, участвующих в деле, в настоящее судебное заседание апелляционной инстанции не явились.
От МАУ «Пассажирские перевозки», Управления труда и социального развития администрации Тамбовской области и Комитета социального развития и демографии администрации г.Тамбова поступили заявления о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие их представителей.
Кроме того, в поступившем через канцелярию суда апелляционной инстанции отзыве Управление труда и социального развития администрации Тамбовской области возражало против доводов апелляционной жалобы.
Учитывая наличие доказательств надлежащего извещения указанных лиц о времени и месте судебного разбирательства, а также поступившие заявления о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие представителей, апелляционная жалоба рассматривалась в отсутствие представителей лиц, участвующих по настоящему делу, в порядке статей 123, 156, 266 АПК РФ.
При рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело (статья 268 АПК РФ).
Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, отзывов на апелляционную жалобу, заслушав представителя ООО «Автотранспортная компания», судебная коллегия полагает, что решение Арбитражного суда Тамбовской области от 26.10.2010 в части взыскания с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации в пользу ООО «Автотранспортная компания» 110 767 руб. процентов за пользование чужими денежными средствами следует отменить, в удовлетворении исковых требований в этой части - отказать, в остальной части обжалуемое решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения по следующим основаниям.
Как установлено судом и следует из материалов дела, по договору №14 от 19.02.2007, заключенному между Комитетом по охране здоровья населения и социальному развитию администрации г. Тамбова (в настоящее время - Комитет социального развития и демографии администрации г. Тамбова), далее Комитет, Муниципальным учреждением «Управление пассажирскими перевозками» (в настоящее время - Муниципальное учреждение дирекция городских дорог и пассажирского транспорта Тамбовской области) и ООО «Автотранспортная компания», далее Перевозчик, в целях реализации Постановлений Администрации Тамбовской области от 09.03.2006 № 204 «О предоставлении мер социальной поддержки по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта на территории Тамбовской области для отдельных категорий граждан» и от 16.03.2006 №237 «О порядке расходования средств федерального и областного бюджетов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, оказании мер социальной поддержки, которых относится к ведению Российской Федерации и Тамбовской области», истец осуществлял перевозку граждан, имеющих право на льготы по оплате проезда в общественном транспорте.
Льготы данным гражданам были предоставлены на основании Закона Российской Федерации №1244 - 1 от 15.05.1991 «О социальной защите граждан, подвергшихся радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» и Федеральных законов №5 - ФЗ от 12.01.1995 «О ветеранах», №181 - ФЗ от 24.11.1995 «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», №175 - ФЗ от 26.11.1998 «О социальной защите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» и № 2 - ФЗ от 10.01.2002 «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне».
В соответствии с пунктом 3.3 договора №14 от 19.02.2007 Комитет несет ответственность по объемам возмещения убытков, согласно пункту 2.3.1 договоров, в пределах выделенных на эти цели бюджетных средств, согласно которому Комитет обязан перечислять денежные средства на возмещение убытков Перевозчика (ООО «Автотранспортная компания»), связанных с предоставлением льготного проезда лицам, указанным в пункте 1.1 настоящих договоров, в течение трех дней после их поступления на расчетный счет Комитета.
В 2007 году образовалась задолженность перед ООО «Автотранспортная компания» за предоставление льготного проезда отдельным категориям граждан в размере 588 800 руб. из - за недостатка лимитов бюджетных обязательств, которая до настоящего времени не погашена.
Указанные обстоятельства явились основанием для обращения истца в арбитражный суд с настоящим иском.
Принимая решение по делу, суд первой инстанции пришел к выводу об удовлетворении заявленных требований.
Российская Федерация, согласно статье 7 Конституции Российской Федерации, определена как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
Такие публично - правовые обязательства обеспечиваются предоставлением мер социальной поддержки.
Федеральным законом № 122 - ФЗ от 22.08.2004 «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» спорная льгота по проезду на общественном транспорте из предусмотренного вышеперечисленными законодательными актами перечня льгот была исключена, в связи с чем право граждан на указанные истцом льготы в спорный период времени федеральным законодательством предусмотрено не было.
Одновременно указанный Закон № 122 - ФЗ от 22.08.2004 предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающее сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.
Право бесплатного проезда на городском транспорте общего пользования для льготной категории граждан являлось гарантией, носящей компенсаторный характер. Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично - правовые обязанности в отношении социально незащищенных граждан.
Конституционный Суд Российской Федерации в Определении № 353 - О от 11.07.2006 указал, что положения преамбулы и части 2 статьи 153 Федерального закона № 122 - ФЗ от 22.08.2004 по своему конституционно - правовому смыслу предполагают обязанность Российской Федерации участвовать в финансовом обеспечении реализации полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по определению мер социальной поддержки на уровне не ниже сложившегося в соответствии с федеральным законодательством, действовавшим до 01.01.2005 года.
Также однозначно о несении Российской Федерацией обязательств по обеспечению возможности ветеранам боевых действий, ранее имевшим право на бесплатный проезд, бесплатного пользования услугами транспорта общего пользования высказался Конституционный Суд Российской Федерации в Определении №502 - О от 27.12.2005.
Согласно правовой позиции, изложенной в указанном определении, в рамках длящихся правоотношений Федеральный закон № 122 - ФЗ от 22.08.2004 не может рассматриваться как не допускающий для лиц, у которых до 01.01.2005 возникло право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых им нормах, реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных данным Федеральным законом; при изменении после 31.12.2004 порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления - ухудшены (пункт 1 статьи 153).
Таким образом, в силу пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О ветеранах» в редакции Федерального закона № 122 - ФЗ от 22.08.2004, предусматривающего, что субъекты Российской Федерации могут устанавливать дополнительные меры социальной поддержки, являющиеся при этом их расходными обязательствами, - в условиях перехода к новой системе социальной защиты граждан предполагается возложение на субъекты Российской Федерации, которые, как следует из взаимосвязанных положений статей 1, 2, 7, 18 и 72 (пункт «ж» части 1) Конституции Российской Федерации, совместно с Российской Федерацией в меру своих конституционных полномочий участвуют в реализации функций социального государства и несут ответственность в сфере социальной защиты, обязанностей по гарантированию льгот категориям граждан, ранее имевшим право на бесплатный проезд на внутригородском транспорте общего пользования, в рамках новой системы социальной защиты возможности беспрепятственного пользования услугами городского транспорта. В случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера.
Бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет не существуют изолированно - они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов Российской Федерации или муниципальных образований влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности соответствующих бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов, бюджетных кредитов и т.д.
Применительно к сфере оказания транспортных услуг населению данный подход нашел подтверждение, в частности, в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно пункту 1 и подпункту 12 пункта 2 статьи 26.3 которого в установленных федеральным законом случаях отнесенные к ведению субъектов Российской Федерации полномочия по организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородного и межмуниципального сообщения) могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.04.2005 № 360 - р субъектам Российской Федерации в целях обеспечения равной доступности транспортных услуг на территории соответствующего субъекта Российской Федерации для отдельных категорий граждан, в отношении которых оказание мер социальной поддержки относится к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предоставлены дотации.
При этом субъекты Российской Федерации, действуя в рамках своей компетенции и вытекающего из Конституции Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, при определении конкретных механизмов обеспечения льгот категориям граждан возможности пользоваться услугами городского транспорта общего пользования (которые могут быть выражены в различных формах - бесплатный проезд, предоставление компенсационных выплат в целях приобретения проездных билетов, снижение стоимости проездных билетов и др.) должны исходить из совокупного объема предоставленных указанным лицам в натуральной и денежной формах мер социальной поддержки, как на уровне Российской Федерации, так и на уровне конкретного субъекта Российской Федерации.
Федеральным законом № 122 - ФЗ от 22.08.2004 на субъект Российской Федерации возложена обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан, а не по финансированию названных услуг, поэтому недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации.
Указанная правовая позиция соответствует выводам, изложенным в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации № 2992/09 от 23.06.2009.
Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 19 Постановления № 23 от 22.06.2006 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (в ред. Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26.02.2009 № 17) разъяснил, что при решении вопроса об определении публично - правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.
Ответчиком по указанным делам выступает публично - правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.
Статья 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции, действовавшей в спорный период) не содержит указания на те категории льготников, имеющих право на бесплатный проезд, которые были указаны в Федеральных законах Российской Федерации «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О ветеранах», «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» и «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне» (в редакции, действовавшей до 01.01.2005).
Положения Бюджетного кодекса Российской Федерации о совместном финансировании расходов на указанные цели также не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего.
В силу статьи 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей в спорный период) расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, подлежащих в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» финансовому обеспечению за счет субвенций из федерального бюджета.
Ссылка заявителя на то, что в спорный период право на льготный проезд для граждан, поименованных в Федеральных законах «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О ветеранах», «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» и «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне», было установлено Постановлением Администрации Тамбовской области № 237 от 16.03.2006, не основана на его содержании.
Данным нормативным правовым актом орган государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах своих полномочий лишь установил порядок реализации на своей территории социальных гарантий гражданам, финансирование которых является расходным обязательством Российской Федерации.
